Who’s afraid of the United Nations Human Rights Committees? De adviespraktijk van de Raad van State doorgelicht

Print Friendly, PDF & Email

Op vrijdag 25 september 2020 werd em. prof. dr. baron André Alen, inmiddels erevoorzitter van het Grondwettelijk Hof, toegelaten tot het emeritaat. Daags voordien verscheen het Liber amicorum André Alen, getiteld ‘Semper perseverans’, als eerbetoon. Een speciale blogreeks vestigt de aandacht op verschillende bijdragen uit het boek. In deze blogpost onderzoekt Frédéric Vanneste de verhouding tussen de Belgische en internationale rechtsorde door de expliciete verwijzingen naar de beslissingen van VN-mensenrechtencomités in de adviespraktijk van de Raad van State, afdeling wetgeving,  te analyseren.

*English summary below*

De recente discussie rond het VN-migratiepact heeft de noodzaak aangetoond van een beter begrip van de impact van de internationale mensenrechtenverdragen op de nationale rechtsorde. Hoewel dat pact expliciet stelt dat het niet bindend is (overweging 7 preambule), vrezen de tegenstanders ervan dat (supranationale) rechters er toch rekening mee zullen houden bij de evolutieve of teleologische interpretatie van mensenrechten.

In die context rijst ook de vraag naar de invloed van de beslissingen van de comités (hierna: VN-mensenrechtencomités) bij de negen belangrijkste VN-mensenrechtenverdragen  op de Belgische rechtsorde. Hoewel de meerderheid van de rechtsleer het er ook hier over eens is dat deze beslissingen juridisch niet bindend zijn, hebben ze wel een gezag dat doorslaggevend kan zijn bij de beoordeling door nationale hoven en supranationale rechtbanken.  Het Spaans Hooggerechtshof oordeelde zelfs recent dat de beslissingen van een VN-Comité bindend zijn. Door de expliciete verwijzingen naar de beslissingen van VN-mensenrechtencomités in de adviespraktijk van de Belgische Raad van State, afdeling wetgeving, zowel kwantitatief als kwalitatief te onderzoeken wil deze blogpost bijdragen aan een beter begrip van de impact van deze beslissingen op de Belgische rechtsorde.

Kwantitatieve analyse

Het is opvallend dat het aantal expliciete verwijzingen naar de VN-mensenrechtencomités vrij beperkt is. Tot  begin 2020 heeft de Raad van State, afdeling wetgeving, iets meer dan 66.700 adviezen uitgebracht, waarbij minder dan vijfentwintig keer expliciet verwezen wordt naar de quasi-rechtspraak, de landenrapporten en de algemene commentaren van de VN-mensenrechtencomités. Daarbij is nog nooit verwezen naar een quasi-jurisdictionele beslissing in het kader van een individuele of een interstatelijke klacht. Alle verwijzingen betreffen algemene commentaren of verwijzingen naar algemene opmerkingen bij landenrapporten. (Voor de referenties wordt verwezen naar de bijdrage “Who’s afraid of the United Nations Human Rights Committees? De adviespraktijk van de Raad van State doorgelicht” in het Liber amicorum André Alen)

De eerste expliciete verwijzing door de Raad van State naar een algemene commentaar van een VN-mensenrechtcomite, het CESCR, duikt op in 2007. Dit is relatief laat gelet op het feit dat de eerste general comments dateren van begin de jaren tachtig van de vorige eeuw. In 2009 verwijst de Raad van State voor het eerst naar de concluding observations bij sommige landenrapporten, terwijl dergelijke landenrapporten reeds veel langer bestaan. Verwijzingen naar de VN-mensenrechtencomités komen sinds 2013 iets frequenter voor: slechts drie adviezen dateren van vóór die datum, terwijl er vanaf 2013 een twintigtal verwijzingen kunnen worden teruggevonden.

Kwalitatieve analyse

De verwijzingen kunnen kwalitatief opgedeeld worden in drie categorieën:

    • de eerste categorie betreft louter ondersteunende verwijzingen;
    • de tweede categorie betreft dossiers die betrekking hebben op de instemming met de VN-Verdragen zelf; en
    • de derde categorie zijn de adviezen waarin de verwijzing ook effectief een juridische impact lijkt gehad te hebben.

Slechts in twee gevallen lijkt de verwijzing naar een VN-mensenrechtencomité effectief een juridisch verschil te hebben gemaakt.

Een van de meest opvallende adviezen is wellicht advies 46.052/AV over een wetsvoorstel betreffende de discrete bevalling. In dat advies grijpt de Raad van State, afdeling wetgeving, terug naar de beslissingen van het Kinderrechtencomité om tot een andere conclusie te komen dan het EHRM. In Odièvre t. Frankrijk had de meerderheid van de zetelende magistraten van het EHRM geoordeeld dat  de Franse wet die anoniem bevallen mogelijk maakt met een absoluut vetorecht van de moeder over de latere onthulling van haar identiteit, geen schending uitmaakt van artikel 8 EVRM. De meerderheid besloot dat de wetgever een balans had gezocht tussen de belangen van het kind (recht op informatie over zijn of haar afstamming) en  de belangen van de moeder, de vader, de adoptieouders en de maatschappij (o.a. ter voorkoming van kindermishandeling of abortussen). De lidstaten beschikken over een ruime appreciatiemarge die in casu niet overschreden was, aldus het EHRM.

De Raad van State stelt evenwel dat “de redenen die het EHRM ertoe gebracht hadden een ruime marge toe te laten niet op het nationale vlak bestonden.” Bij die beoordeling grijpt de Raad van State niet zozeer terug naar de nationale situatie, maar benadrukt het onder meer dat het Kinderrechtencomité in zijn slotopmerkingen van 31 maart 2005 over het verslag gepresenteerd door Luxemburg een voorbehoud maakt bij de anonieme bevalling.  De Raad van State bekritiseert de keuze van de indieners van het voorstel om bij de afweging van de verschillende grondrechten steeds de absolute voorkeur te geven aan het recht op privacy van de moeder. De Raad benadrukt dat hij er zelf in het verleden reeds op gewezen heeft dat een rechterlijke controle, die geval per geval de belangen afweegt en nagaat of op het verzoek van het kind kan worden ingegaan, moet worden verkozen boven een systeem waarbij absoluut wordt geopteerd voor de belangen van één partij.  Dit is een opvallende aanpak: via universele rechtsbronnen, zoals de general observations van het Kinderrechtencomité, oordeelt de Raad van State dat op nationaal vlak een andere uitkomst is aangewezen bij de belangenafweging dan diegene die het Europese niveau door het EHRM is beslist.

Het tweede advies waarin een oordeel van het Kinderrechtencomité doorslaggevend was, advies 64.292/3, betrof een voorontwerp van decreet dat de mogelijkheid wou invoeren om een minderjarige vanaf zes jaar zonder een geldig vervoersbewijs een administratieve geldboete op te leggen die tot 300 euro kan oplopen. Met verwijzing naar de quasi-rechtspraak van het Kinderrechtencomité besluit de Raad van State dat de mogelijkheid om een minderjarige jonger dan twaalf jaar een administratieve geldboete op te leggen de rechten van de minderjarige onevenredig beperkt. In deze zaak lijkt de Raad van State het oordeel van het Kinderrechtencomité inzake de minimale leeftijdgrens voor administratieve geldboetes over te nemen. Daarbij wordt evenwel niet vermeld dat het Kinderrechtencomité  aanbeveelt om die minimumleeftijd progressief op te trekken.

Conclusie

De invloed van de VN-Mensenrechtencomités op de adviespraktijk van de Raad van State is zowel kwantitatief als kwalitatief vrij beperkt. Er zijn minder dan vijfentwintig verwijzingen en slechts twee daarvan lijken enige rol van betekenis te hebben gespeeld. Hiermee zit de Raad van State op één lijn met de Belgische rechtbanken (zie daarover F. Vanneste, “Le soft law du droit international des droits de l’homme, dans la jurisprudence internationale et la jurisprudence interne” in I. Hachez e.a. (eds.), Les sources du droit
revisitées. Les normes internationales et constitutionnelles, Limal, Anthemis, 2013, 101-125). Het feit dat de diverse documenten van deze VN-Mensenrechtencomités als niet bindend worden beschouwd, zal wellicht voor een deel de geringe impact verklaren, al zou dit eigenlijk niet doorslaggevend mogen zijn gelet op het grote interpretatieve gezag van deze quasi-jurisdictionele beslissingen en commentaren. Na deze korte bijdrage klinkt de vraag alweer wat luider: waarom is de Belgische rechtsorde terughoudend  (of moeten we “bang” zeggen) om te verwijzen naar de documenten en rechtspraak van VN-Mensenrechtencomités?

Frédéric Vanneste is Eerste auditeur bij de Raad van State, docent aan de Universiteit Antwerpen en vrijwillig wetenschappelijk medewerker aan de KULeuven.

English summary

The impact of the UN Human Rights Committees’ documents and jurisprudence (including the general comments, concluding observations and views in individual or interstate cases) on the legisprudence of the Belgian Council of State, legislative section, is very limited.  Less than 25 explicit references can be found in the more than 66.700 legal opinions. Only in two opinions the UN Human Rights Committees documents seem to have had a real impact. In opinion 46.052/AV the Belgian Council of State referred to several concluding observations of the Committee on the Rights of the Child to criticise the proposed bill on discrete birth, even if the ECtHR had ruled before that there is a wide margin of appreciation for the State in such matters. In opinion 64.292/3 the Belgian Council of State, legislative sections, refers to this same Committee on the Rights of the Child to conclude that imposing an administrative sanction (of 300 euros) on children below twelve years is disproportionate. The limited impact of the UN Human Rights Committees’ documents and jurisprudence can probably partly be explained by the fact that these documents and jurisprudence are mostly considered to be non-binding, although this should not be decisive given the interpretative authority of those quasi-judicial bodies. Why is the Belgian legal order reticent (or should we say afraid) to refer to the documents and jurisprudence of UN Human Rights Committees?


F. VANNESTE, "Who’s afraid of the United Nations Human Rights Committees? De adviespraktijk van de Raad van State doorgelicht", Leuven Blog for Public Law, 5 February 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/whos-afraid-of-the-united-nations-human-rights-committees-de-adviespraktijk-van-de-raad-van-state-doorgelicht (geraadpleegd op 3 March 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.