Wetgevingsbevelen binnen climate litigation: too hot to handle?

Print Friendly, PDF & Email

Klimaat en duurzaamheid blijven de maatschappelijke gemoederen beroeren en staan steeds prominenter op de agenda. Dit roept ook belangrijke juridische vragen op. Een bijzondere blogreeks plaatst deze belangrijke en omvangrijke thematiek in de kijker. In deze post bespreekt Anne Bombay de staatsrechtelijke vraag welk rechtsherstel rechters kunnen toekennen. Kunnen rechters naast een schadevergoeding ook, zoals eisers in klimaatzaken doorgaans vragen, een concrete verlaging van de reductiedoelstelling van broeikasgassen opleggen?

*English summary below*

Kan een rechter in zijn vonnis een reductiebevel opleggen door zich te richten naar de overheid in de vorm van een ‘wetgevingsbevel’? Klimaatzaken worden wereldwijd ingesteld (intussen zijn er al meer dan 1.500) waardoor verschillende rechtsordes met deze vraag worden geconfronteerd. Deze blogpost licht eerst het begrip wetgevingsbevelen kort toe en toetst het vervolgens aan zowel de Nederlandse Urgenda-zaak als de Amerikaanse Julianazaak, grote klimaatzaken waarbij dezelfde vraag voorlag. Finaal komen de lessen aan bod die we kunnen trekken voor de Belgische Klimaatzaak.

Wetgevingsbevelen: what’s in a name?

De term ‘wetgevingsbevelen’ is een vlag die verschillende ladingen dekt. Een bevel aan de wetgever om wetgeving in formele zin uit te vaardigen is een formeel wetgevingsbevel uitgesproken in het dictum van een vonnis of arrest. Niet geheel onbegrijpelijk doen dergelijke formele bevelen bij velen vragen rijzen over de rechtsstaat in de vorm van de scheiding der machten. Wanneer een rechter een schending van een wetgevingsplicht vaststelt en daarbij voor de betrokken overheid op bindende wijze recht vormt, spreken we (in navolging van de Nederlandse academicus Boogaard) over een materieel wetgevingsbevel. Hierbij kan het dus ook gaan om wetgeving in haar materiële betekenis.

Daarnaast speelt er een afbakeningsproblematiek. Het is moeilijk om het concept ‘wetgevingsbevel’ te onderscheiden en los te koppelen van een strenge invulling van overheidsaansprakelijkheid, waarvan het Hof van Cassatie reeds in 2006  bevestigde dat die ook geldt voor de wetgever. Ter illustratie: de eisers in de Belgische Klimaatzaak steunen zich ook voornamelijk op een schending van de aansprakelijkheidsrechtelijke zorgvuldigheidsnorm, naast de schending van kinder- en mensenrechten. Toch gaat hun vraag verder dan het geschonden achten van een bepaalde rechtsregel; zij vragen ook het bepalen van strengere reductiedoelstellingen. Hoewel rechters in dat geval geen concrete maatregelen opleggen, laten zij zich op die manier wel dwingend uit over het (klimaat)beleid van de wetgever en bestuurder. De vraag rijst dan ook naar de verantwoording van dergelijke bevelen in het licht van de trias politica, de ondertussen meest gangbare staatsvorm.

Nederland: the only way is up?

Nederland is in verschillende opzichten bijzonder wat betreft wetgevingsbevelen binnen climate change litigation. De rechtspraak van de Hoge Raad maakt namelijk expliciet gewag van ‘wetgevingsbevelen’. In haar Waterpakt-arrest van 2003 stelt het Nederlandse hoogste rechtscollege dat formele wetgevingsbevelen verboden zijn omdat i) het geven van wetgeving op gespannen voet staat met het wetgevend initiatiefrecht, en ii) dit gevolgen zou hebben voor derden die geen partij zijn in het geschil. In de praktijk werd dit verbod toch enigszins uitgehold, zowel door verdere nuances van de eigen rechtspraak (bijvoorbeeld in het SGP-arrest) als door de verregaande overheidsaansprakelijkheid voor onrechtmatige wetgeving.

Na de Urgenda-zaak blijft er echter weinig over van het formele verbod op wetgevingsbevelen. In deze zaak beval de rechtbank van Den Haag  de Nederlandse Staat om de Nederlandse emissie van broeikasgassen tegen 2020 met ten minste 25% te verminderen ten opzichte van 1990. Dit werd in beroep bevestigt door het Gerechtshof Den Haag en uiteindelijk ook in stand gehouden door de Hoge Raad in zijn  arrest van 20 december 2019.

Hoewel er geen sprake was van een formeel wetgevingsbevel aangezien de rechter geen bepaalde maatregelen heeft bevolen, gaat het wel om een materieel wetgevingsbevel. De Hoge Raad stelt zelf de schending van een wetgevingsplicht vast en vormt daarbij voor de wetgever op een bindende wijze recht. Het arrest zal dus de facto moeten leiden tot wetgeving, minstens in de materiële zin. Het arrest – dat door de rechtsleer zowel wordt toegejuicht als neergesabeld – getuigt in ieder geval van moed aan de zijde van de Nederlandse rechters.

Zaligmakend bleek het arrest evenwel niet, aangezien Urgenda recent aankondigde de Nederlandse Staat opnieuw voor de rechter te dagen omdat ze nalaat de verplichtingen uit het arrest na te komen. De zaak legt zo ook een belangrijk pijnpunt eigen aan wetgevingsbevelen bloot: de algemene afdwingbaarheid. Verder valt het gebrek aan duidelijkheid in de door de Hoge Raad gebruikte terminologie te betreuren. Zijn wetgevingsbevelen nu wel of niet mogelijk en zo niet, volstaat het om niet te spreken over formele wetgevingsbevelen om de facto hetzelfde te bekomen?

De Verenigde Staten: hold your horses?

De allereerste klimaatzaak ter wereld werd voor Amerikaanse rechtbanken gepleit, waardoor de VS als de bakermat van climate change litigation worden aanzien. Reeds in het begin van de 20ste eeuw, formuleerde de rechterlijke macht al injunctions (rechterlijke bevelen) gericht aan overheidsambten om de toepassing van onconstitutionele bepalingen te verbieden, bijvoorbeeld in de onderwijssector (Brown v. Board of Education). Dit type rechtszaken waarbij de herstelmaatregel (‘remedy’) van zo’n complexiteit en omvang was dat derden die geen partij waren bij het rechtsgeschil in ieder geval ook zouden zijn beïnvloed door de gevolgen daarvan, werd gedoopt tot public law litigation. Twee zaken met als inzet van het geschil de uitstoot van broeikasgassen zijn bv. Massachusetts v. EPA en Foster v. Washington Department of Ecology die beide in een (strengere) CO2-regeling uitmondden.

Toch mag men er niet van uitgaan dat klimaatzaken in de VS steevast resulteren in door de rechter bevolen klimaatwetgeving, wel integendeel. De VS kent tot op heden (nog) geen federale wetgeving op het vlak van klimaatverandering. Ook ‘mislukt’ menig klimaatzaak, en wel omwille van de scheiding der machten. Veel rechtbanken verklaren zich namelijk onbevoegd, op basis van de political questions-doctrine, waarbij wordt uitgegaan van de stelregel dat op politieke vragen geen juridisch – of toch rechterlijk – antwoord bestaat.

Een voorbeeld waarbij de scheiding der machten een onoverkomelijk struikelblok vormde – in tegenstelling tot het daarvoor gevelde Urgenda-arrest – was de beruchte Juliana-rechtszaak. In deze zaak vroegen 21 jongeren aan de federale overheid om met een gedetailleerd plan te komen om onder andere de uitstoot van broeikasgassen te reduceren. Waar zij in het District Court van de staat Oregon nog gelijk kregen, stelde het Ninth Circuit Court in 2019 dat de eisers niet de nodige standing hadden omdat wat zij vroegen niet in de macht van de rechtbank lag om toe te kennen. Met andere woorden, het vragen van een wetgevingsbevel gericht aan de federale overheid kan een klimaatzaak maken dan wel kraken.

België: more to come?

De rechtszaak ingesteld in 2015 door vzw Klimaatzaak nodigde ook de Belgische rechters uit om aan het climate litigation-debat deel te nemen. In hun dagvaarding, baseerden de eisers zich onder andere op het Urgenda-vonnis om een vermindering van broeikasgasuitstoot te vragen van welbepaalde percentages tegen 2025 en 2030 ten opzichte van 1990. Ze zetten daarbij in de verf dat zij geen bepaalde maatregelen vroegen, waardoor er geen sprake kon zijn van een machtsoverschrijding door de rechterlijke macht.

De Brusselse rechter dacht daar in eerste aanleg echter anders over. Er zijn in de Belgische rechtspraak voorbeelden te vinden waarin een rechter, zowel de Grondwettelijke rechter als de burgerlijke rechter, vrij dwingend uithaalt naar het beleid van de wetgever. Toch werd in het vonnis over de klimaatzaak – dat overigens wel 84 pagina’s telde – op minder dan twee bladzijden uiteengezet waarom zo’n reductiebevel een schending van de scheiding der machten zou betekenen, en waarom dergelijk bevel tot wetgeving dus ontoelaatbaar zou zijn. Op staatsrechtelijk vlak valt uit het vonnis dus weinig te leren.

Wel heeft de vzw klimaatzaak op dit punt alvast aangegeven dat het beroep zal aantekenen. Het wordt dus afwachten hoe de raadsheren in hoger beroep – en wellicht in een later stadium het Hof van Cassatie – zullen oordelen over het gevraagde bevel, en dus standpunt zullen innemen over wetgevingsbevelen in het algemeen. Zullen zij daarbij over de landgrenzen heen inspiratie zoeken, gebruikmakend van ‘transnationale justitiële communicatie’?

Wat wel met zekerheid kan worden gesteld, is niet alleen het feit dat climate change litigation hot and happening’ is, maar dat het ook uitkijken is naar hoe rechtspraak en rechtsleer over zogenaamde wetgevingsbevelen evolueren. Het is namelijk niet ondenkbaar dat ook in andere maatschappelijk en politiek gevoelige thema’s waarbij burgers aanvoelen dat de wetgever zijn taak niet naar behoren uitvoert, zoals het pensioendebat of de vraag naar een minimumloon, dezelfde vragen over wetgevingsbevelen zullen rijzen.

Anne Bombay is deeltijds assistente aan het Leuven Centre for Public Law

English summary

This blogpost discusses the concept of court orders to legislate in light of climate litigation. First, a few introductory remarks on the concept of court orders to legislate are formulated. Next, this conceptualisation is put to the test in the Dutch Urgenda case and in the American Juliana case. Lastly, it reflects upon the possible impact of court orders to legislate in the Belgian legal order, especially in light of our own ‘Klimaatzaak’. 


Anne BOMBAY, "Wetgevingsbevelen binnen climate litigation: too hot to handle?", Leuven Blog for Public Law, 19 November 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/wetgevingsbevelen-binnen-climate-litigation-too-hot-to-handle (geraadpleegd op 27 November 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.