Van Heathrow naar Parijs: niet de rechter vliegt uit de bocht…

Print Friendly, PDF & Email

Op 27 februari sprak het Hof van Beroep van Engeland en Wales zich in negatieve zin uit over de overheidsplannen om de luchthaven van Heathrow uit te breiden met een derde landingsbaan. Bij de totstandkoming van die plannen hield de staatssecretaris immers geen rekening met het Parijsakkoord. Milieuorganisaties bejubelden het arrest meteen na verschijnen als een overwinning in de strijd tegen de klimaatverstoring. Anderen gingen dan weer de barricades op om het juridisch activisme van het hof te hekelen. Ook reguliere nieuwskanalen kopten met spraakmakende titels als ‘Heathrow botst op klimaatakkoord’. Beide kampen lezen echter te veel in het arrest. Hoog tijd om scherp te stellen wat het arrest precies inhoudt en om ruimer aan te kaarten dat onvoorzichtige berichtgeving over rechtspraak tot misplaatst debat leidt.

Laten we meteen korte metten maken met wat het arrest van het hof van beroep wél zegt in verband met het Parijsakkoord en wat niet:

  1.  het arrest kent geen rechtstreekse werking toe aan het Parijsakkoord;
  2.  het arrest spreekt zich niet uit tégen een uitbreiding van Heathrow;
  3.  het arrest laat zich evenmin positief uit over een dergelijke uitbreiding;
  4.  het arrest overweegt slechts dat de bevoegde staatssecretaris rekening had moeten houden met het Parijsakkoord bij de motivering van de uitbreidingsplannen, en dit vanwege een wettelijk motiveringsvereiste, wat niet betekent dat die laatste ook verplicht zou zijn om het akkoord te volgen of om op basis daarvan een specifiek resultaat te bereiken.

De staatssecretaris had nagelaten om rekening te houden met het Parijsakkoord, omdat hij juridisch advies had ontvangen (hoofdzakelijk van de onafhankelijke Committee on Climate Change) dat hij dat niet mocht. Het hof van beroep oordeelt simpelweg dat die visie verkeerd was. Kortom, de plannen zijn procedureel onwettig tot stand gekomen. Over de inhoud ervan heeft het hof van beroep zich niet uitgesproken.

Dat het hof van rechterlijk activisme wordt beschuldigd, is enigszins verbazingwekkend. Het hof geeft immers herhaaldelijk expliciet aan dat het zich niet over de politieke dimensie van de uitbreidingsplannen uitspreekt, maar slechts de totstandkoming daarvan aan de wettelijke procedurevereisten toetst. Om dezelfde reden is het eveneens vreemd om zonder meer te beweren dat het Parijsakkoord (inhoudelijk) de uitbreiding zou tegenhouden, laat staan te beweren dat dit het gevolg zou zijn van het rechtspreken door de rechters.

Let’s clear the air
Het hof van beroep toetst niet rechtstreeks aan het Parijsakkoord. Wel toetst het de overheidsplannen aan de (bindende) Europese Habitatrichtlijn (92/43/EEG) en de Plan-MER-richtlijn (2001/42/EG). Hoe komt het Parijsakkoord dan ter sprake? Dat gebeurt niet rechtstreeks, maar wel via artikel 5(8) van de Britse Planning Act. De insteek van de Britse Planning Act is om de goedkeuring van grote nieuwe infrastructuurprojecten te versnellen. Artikel 5 betreft ‘nationale beleidsverklaringen’. Zulke verklaringen vormen na publieke consultatie en parlementaire beoordeling het keurslijf waarbinnen infrastructuurprojecten kunnen worden gestart en uitgevoerd. Zo ook de uitbreidingsplannen voor Heathrow. De nationale beleidsverklaringen moeten afdoende gemotiveerd zijn. Artikel 5(8) bepaalt specifiek dat zij moeten aangeven hoe zij rekening houden met het algemene overheidsbeleid inzake de bestrijding van en de aanpassing aan de klimaatverstoring. Steunend op die verplichting wierpen de eisende partijen (de charitatieve vereniging Plan B Earth en verschillende burgers) op dat de staatssecretaris die de uitbreidingsplannen opmaakte, rekening had moeten houden met het Parijsakkoord, omdat het deel zou uitmaken van dat overheidsbeleid.

Voor het hof van beroep is het inderdaad duidelijk dat het Parijsakkoord deel is van het overheidsbeleid. Het hof leidt dat af uit verschillende gegevens: uit de toetreding tot het Parijsakkoord door de Britse staat, uit een officieel overheidsdocument van een staatssecretaris, uit verklaringen van ministers tijdens de parlementaire debatten, uit een antwoord op een mondelinge vraag door een staatssecretaris en uit een antwoord van een staatssecretaris op een brief van de Britse Commissie Klimaatverandering. Uit die gegevens blijkt steeds weer dat de Britse overheid naar de engagementen uit het Parijsakkoord wenst toe te werken.

Is daarmee gezegd dat de staatssecretaris rekening had moeten houden met het Parijsakkoord in zijn motivering? Ook daarover is het hof van beroep stellig. Het concept ‘overheidsbeleid’ is noodzakelijkerwijze breder dan louter wetgeving, zodat het nastreven van de doelstellingen van het Parijsakkoord deel uitmaakt van het ‘beleid’ en daarom mee in overweging moest worden genomen door de staatssecretaris bij de motivering van de uitbreidingsplannen. Nogmaals: dat ‘rekening houden met’ betekent niet dat er sprake is van een implementatie van het Parijsakkoord ‘via de achterdeur’. Het hof van beroep overweegt duidelijk dat de motiveringsvereiste in artikel 5(8) slechts inhoudt dat de staatssecretaris het overheidsbeleid inzake de klimaatverstoring moet betrekken in de motivering, niet dat hij dat (specifieke) overheidsbeleid ook effectief moet volgen. Met andere woorden, en het hof zegt dat met zoveel woorden, de uitvoerende macht is louter op basis van die bepaling niet gehouden tot consequent gedrag – voor zover aangenomen wordt dat het Heathrowproject volstrekt incompatibel zou zijn met het Parijsakkoord. Formeel bleef de rechter dus binnen de grenzen van zijn taak om te toetsen of de uitvoerende macht de procedure die haar door de wetgevende macht wordt opgelegd, heeft gevolgd.

Rechterlijk activisme?
Een kritische jurist zou zich echter kunnen afvragen of er geen onrechtstreeks rechterlijk activisme schuilt in het feit dat de rechters oordelen dat het Parijsakkoord deel uitmaakt van het ‘overheidsbeleid’. Had het Parijsakkoord überhaupt wel ter sprake mogen komen? Had het hof zich niet moeten beperken tot de nationale en Europese wetgeving die duidelijk bindende uitstootverminderingen opleggen om na te gaan wat het overheidsbeleid is? Ook die vragen verdienen een genuanceerd antwoord. In de eerste plaats moet worden benadrukt dat de partijen (en in het bijzonder de eisers) in deze zaak opwierpen dat het Parijsakkoord een rol te spelen had in het licht van artikel 5(8) van de Britse Planning Act, zodat de rechter zich wel moest uitspreken over de vraag of het akkoord deel uitmaakte van het beleid. Ten tweede is ook de stelling dat overheidsbeleid een ruimere term is dan louter de afdwingbare wetgeving, bij te treden. Wetgeving verschijnt niet uit het luchtledige, maar is slechts het resultaat van overheidsbeleid. Het is niet alleen de wet die door het parlement werd gestemd, die het beleid vormgeeft.

Wel pertinent is de discussie over de manier waarop de wetgevende macht in een democratie de uitvoerende macht wil beperken in haar eigen beleid. Er bestaan immers gradaties. Waar beleid in de vorm van wetgeving die specifieke verplichtingen oplegt aan de top van de hiërarchie staat, laten open of ‘kneedbare’ normen al meer ruimte toe voor de overheid om haar handelen in te vullen en haar eerdere beleid waar nodig bij te sturen. Denk daarbij ook aan het verschil tussen gebonden en discretionaire bevoegdheden. Tussen beide uitersten in bestaan er ook procedurele regels die simpelweg het goede verloop van het beslissingsproces garanderen. Zo ook motiveringsverplichtingen. Die procedurele verplichtingen, zoals artikel 5(8) van de Britse Planning Act, houden niet in dat de overheid bepaalde elementen (vaak voortkomend uit het eerdere overheidsbeleid) per se moet volgen in haar nieuwe beleid. Wel moeten ze aan de burger toelaten na te gaan waarom de overheid een eerder ingeslagen weg verlaat of hoe voorgaande beleid verder wordt gevolgd. Naar Belgisch recht komt dat bijvoorbeeld sterk aan de oppervlakte bij de standstillverplichting die geldt in verband met bepaalde grondrechten.

Of activisme vanuit andere hoek?
Vandaag lijkt het wel dat al wie verlangt dat de overheid motiveert waarom ze iets (niet) doet op basis van de wetgeving die haar daartoe verplicht, activistisch is. Zelfs de rechterlijke macht ontsnapt niet aan die beschuldiging. Onvoorzichtige berichtgeving over de wetgeving en de daarop gesteunde rechtspraak kan zo’n onterecht beeld alleen maar voeden. Daarom is de rol van de media als vierde macht cruciaal.

Die opmerking bij deze specifieke Britse zaak geeft de kans om ook een ruimere oproep tot genuanceerde en juridisch correcte verslaggeving over rechtspraak te lanceren. In maatschappelijk gevoelige debatten zoals die over de klimaatverstoring is niemand gebaat met bijkomende polarisatie. Het politieke debat staat vaak al op scherp met extremen die elkaar in de haren vliegen. Juridische onjuistheden spelen slechts in de kaart van de extreme opinies. Ook andere voorbeelden van dat fenomeen zijn vandaag in de media te vinden.

Zo valt bijvoorbeeld te denken aan de veroordelingen van de Belgische staat om kinderen van IS-strijders uit Syrië te repatriëren onder verbeurte van een dwangsom. Ook in die zaak valt op dat voor- en tegenstanders van het migratiebeleid de juridische veroordeling aangrijpen om hun respectieve verhaal te sterken. Volgens de enen veroordeelde de dwangsomrechter de Belgische staat tot het actief terughalen van de kinderen, zo volgens hen het beginsel van de scheiding der machten schendend, volgens anderen moest de staat op grond van het vonnis daartoe slechts inspanningen doen, in welk geval de grenzen van de scheiding der machten beweerdelijk zouden zijn gerespecteerd. De instrumentalisering van vonnissen en arresten in het politieke debat is in dit voorbeeld nog schrijnender om de reden dat de beslissingen die gretig werden ingeroepen, niet eens publiek werden gemaakt. Het debat kon dus polariseren zonder mogelijkheid voor de burgers om na te gaan wat nu precies werd beslist. De (schijnbaar) onoverbrugbare oppositie tussen de pro- en de contra-stemmen kon in dat geval niet worden doorbroken aan de hand van een genuanceerde analyse van de beslissingen.

Nochtans zijn nuancering en een juridisch correcte argumentatie essentieel om te vermijden dat – mogelijk onder invloed van de onvoldoende geïnformeerde en daardoor weinig genuanceerde publieke opinie – beleidsmakers het recht verder vormgeven op basis van een gebrekkige kennis of minstens vluchtige lezing van de rechtspraak.

Christopher Borucki en Françoise Auvray zijn als voltijds doctoraatsassistent verbonden aan het Instituut voor Verbintenissenrecht KULeuven. Pieter Gillaerts is als doctoraatsbursaal verbonden aan het Leuven Centre for Public Law (KU Leuven).

Deze blogpost verscheen eerder als een bijdrage in De Juristenkrant van 25 maart 2020.


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.