Uitlevering van Hongkong aan China: meesterzet of mensenrechtelijke misstap?

In augustus 2019 startte Peking een nieuw mediaoffensief tegen de protesten in Hongkong, ontstaan naar aanleiding van een wetsvoorstel van de regering dat uitlevering aan China mogelijk maakt. Volgens de ambassadeur van China in Nederland grepen gewelddadige demonstranten het wetsvoorstel aan om Hongkong te destabiliseren en de rechtsstaat aan te tasten. Demonstranten daarentegen stelden juist dat zij de prille rechtsstaat in Hongkong probeerden redden. Nu de regering het wetsvoorstel heeft ingetrokken is het tijd voor een bespiegeling. Daarbij vraagt deze blogpost aandacht voor de wezenlijke mensenrechtelijke knelpunten bij een uitlevering naar China en de legitimiteit van de gevoerde protesten.

De Volksrepubliek hoopte aanvankelijk dat het verzet, dat begon in juni 2019,  als een nachtkaars zou uitgaan. Toen bleek dat demonstranten de spandoeken en megafoons niet uit eigen beweging neerlegden, zette het andere middelen in. China trachtte de aandacht af te wenden van het kritisch ontvangen wetsvoorstel en de discussie te sturen in de richting van de actievoerders en het door hen gebruikte geweld. Een voorbeeld van zo’n rookgordijn vinden we in een stuk van Xu Hong, de ambassadeur van China in Nederland, in het Financieele Dagblad van 7 augustus 2019. De ambassadeur stelde daar dat gewelddadige demonstranten het wetsvoorstel aangrepen om “kwaadwillige geruchten te verspreiden” en zo hun kans schoon zagen Hongkong te destabiliseren en de rechtsstaat aan te tasten. Onacceptabel, aldus de ambassadeur. Het betrof immers een “normaal wetsvoorstel”: uitlevering was noodzakelijk om te voorkomen dat Hongkong een toevluchtsoord zou worden voor criminelen. Uitlevering was een “kwestie van gezond verstand”.

De ambassadeur in Nederland gaat voorbij aan een inhoudelijke bespreking van het wetsvoorstel en geeft een vertekend beeld van wezenlijke mensenrechtelijke knelpunten die met uitlevering naar China gepaard zouden gaan. Hierdoor miskent en ondergraaft hij de legitimiteit van de protesten die hierop waren gebaseerd.

Het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel stelde voor twee wijzigingen aan te brengen in de uitleveringswet van Hongkong. De eerste voorgestelde wijziging zou de geografische beperking opheffen die uitlevering naar China uitsloot. De tweede wijziging zou een obstakel wegnemen dat ad-hocuitlevering, dus zonder verdrag, praktisch onmogelijk maakte. Meer bepaald moet regeringsleider Carrie Lam momenteel, voordat in een concreet geval tot uitlevering wordt overgegaan, de uitleveringsregeling (ad hoc) voor dat geval publiceren en voorleggen aan de Wetgevingsraad. De Wetgevingsraad kan de overeenkomst dan bekritiseren en, in het ergste geval, verwerpen. Het wetsvoorstel stelde dat verandering noodzakelijk was omdat de publicatievereiste bij ad-hocuitlevering de voortvluchtige alarmeerde en hem ertoe bracht de benen te nemen. Dit vluchtrisico zou worden vergroot doordat pas tot uitlevering mocht worden overgegaan nadat de Wetgevingsraad de kans had gehad de overeenkomst te bekijken.

Om bovenstaande obstakels te overbruggen kende het wetsvoorstel de bevoegdheid toe aan de regeringsleider om zogenaamde “certificaten” uit te vaardigen. Carrie Lam verwierf dan niet slechts het alleenrecht te beslissen over de sluiting van een ad-hocuitleveringsovereenkomst, maar kon ook de inhoud daarvan bepalen. Door het uitvaardigen van een certificaat kon de regeringsleider de anders verplichte controle van de Wetgevingsraad omzeilen. Het uitvaardigen van een dergelijk certificaat zou echter niet automatisch resulteren in uitlevering: toetsing op grond van wettelijke uitleveringsgronden door de uitleveringsrechter zou dan de toelaatbaarheid van de uitlevering bepalen. Er zijn echter meerdere aspecten aan dat wetsvoorstel die vanuit mensenrechtelijk oogpunt ernstige vragen oproepen.

Mensenrechtelijke knelpunten

Die vragen houden verband met de verhouding tussen China en Hongkong. Het enkele ontbreken van een uitleveringsrelatie rechtvaardigde volgens Peking het wetsvoorstel. Hierbij ging Peking echter voorbij aan de meer prangende vraag waarom er sinds Hongkongs teruggave aan China nog geen uitleveringsovereenkomst tot stand kwam. Een antwoord hierop vergt enig historisch besef. Bij de teruggave van Hongkong in 1997 werd de geografische beperking opgenomen om het principe van ‘één land, twee systemen’ te handhaven en een strikte scheiding aan te brengen tussen de Chinese en Hongkongse rechtssystemen.

De verschillen tussen deze 2 systemen uiten zich met name op de manier waarop met mensenrechten wordt omgegaan in strafrechtelijke procedures. Zo is het geen geheim dat in China veelvuldig tot foltering wordt overgegaan om bekentenissen af te dwingen. Hongkong daarentegen heeft zich niet alleen (inter)nationaalrechtelijk verplicht personen te vrijwaren van foltering. Het is ook verplicht voortvluchtigen niet bloot te stellen aan het risico dat zij elders worden gefolterd.

Met name met betrekking tot die laatste verplichting bood het wetsvoorstel onvoldoende waarborgen om in een concreet geval te verzekeren dat een persoon niet zou worden blootgesteld aan foltering. Hoewel de rechter uitlevering niet mocht toestaan ingeval van een toepasselijke wettelijke weigeringsgrond – bijvoorbeeld het ontbreken van dubbele strafbaarheid, de schending van het specialiteitsbeginsel of uitlevering in verband met een politiek delict – bevatte het wetsvoorstel geen weigeringsgrond inzake (toekomstige) schendingen van mensenrechten. En hoewel de opgeëiste persoon wel een “torture claim” mocht indienen, kon een dergelijk verzoek alleen worden gedaan ten aanzien van andere landen dan China. Met andere woorden, de rechters handen waren door het voorstel gebonden. Uitlevering naar China kon de rechter niet weigeren, zelfs niet bij vrees voor foltering van de uit te leveren persoon.

De Wetgevingsraad die normaliter een belangrijke controlefunctie uitoefent bij het sluiten van uitleveringsovereenkomsten, werd in het voorstel buitenspel gezet. Tegelijkertijd zou de regeringsleider onevenredig veel macht in handen krijgen. Hoewel deze laatste verdere beperkingen en waarborgen zou kunnen bedingen met de Chinese overheid bij het kortsluiten van een uitleveringsovereenkomst, was dit zeer onwaarschijnlijk. De regeringsleider van Hongkong legt immers verantwoording af aan de overheid van de Volksrepubliek.

Conclusie

De onrust in Hongkong is dus niet veroorzaakt door een “normaal wetsvoorstel”. De voorziene aanpassingen zouden verstrekkende mensenrechtelijke gevolgen hebben voor wie uitlevering aan China dreigt. De verwijzing door de ambassadeur van China in Nederland naar een complot om Hongkong te destabiliseren was daarom onterecht. Integendeel, het zou de Chinese overheid, nu het wetsvoorstel is ingetrokken, sieren als zij ook een hand in eigen boezem zou durven te steken en in plaats van de Hongkongse rechtsstatelijkheid in twijfel te trekken, ook eens tot rechtsstatelijke zelfreflectie over zou gaan.

Koen Bovend’Eerdt is als promovendus verbonden aan het Willem Pompe Instituut voor strafrechtswetenschappen van het departement Rechtsgeleerdheid, Universiteit Utrecht.

Deze blogpost is een licht gewijzigde versie van een eerdere bijdrage in het Nederlands Juristenblad: K.H.P. Bovend’Eerdt, ‘Mensenrechtelijke mazen: Uitlevering van Hong Kong naar China’, Nederlands Juristenblad 2019, afl. 30, p. 2210-2211.


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.