Procedurele verschillen tussen schadevergoeding tot herstel en gemeenrechtelijke schadevergoeding doorstaan grondwettigheidstoets

Sinds 2014 kan de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak in of na een annulatiearrest een schadevergoeding tot herstel toekennen. In een arrest van 23 mei 2019 oordeelde het Grondwettelijk Hof dat de vele verschillen tussen die procedure en de gemeenrechtelijke overheidsaansprakelijkheid het gelijkheidsbeginsel niet schenden. Het laatste woord hierover is evenwel nog niet gezegd.

Die nieuwe bevoegdheid, waarvoor de Raad vragende partij (p. 362) was, vereiste een herziening van artikel 144 van de Grondwet. Vorderingen tot schadevergoeding worden immers bij uitstek tot ‘burgerlijke rechten’ gerekend, wat exclusief toekwam aan de gewone rechtbanken. Het nieuwe tweede lid van die bepaling laat de federale wetgever daarom toe om “de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges [te] machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen”. Met  artikel 11bis RvS-wet maakte de wetgever gebruik van die mogelijkheid.

De schadevergoeding tot herstel

De ratio legis van die nieuwe procedure is proceseconomisch (p. 6). De wetgever wou vermijden dat de burgerlijke rechter, gevat met het oog op vergoeding na een uitspraak door de Raad van State, het dossier helemaal moet instuderen, terwijl de Raad van State het al kent. De Raad kan de vordering van een schadevergoeding dus sneller en efficiënter behandelen.

Tussen de gemeenrechtelijke schadevergoeding en de “schadevergoeding tot herstel” bij de Raad van State bestaan echter aanzienlijke verschillen. Het Grondwettelijk Hof (B.7.2) identificeerde er acht:

De schadevergoeding tot herstel is dus anders geconcipieerd dan de gemeenrechtelijke vordering tot schadevergoeding.  Het gaat om een objectieve (m.a.w. foutloze) overheidsaansprakelijkheid op grond van autonome begrippen (p. 7).

Gerechtvaardigde verschillen in behandeling?

Het lag in de lijn der verwachtingen dat die verschillen in behandeling aan het Grondwettelijk Hof zouden worden voorgelegd. De Raad van State deed dit in een tuchtzaak waarin hij de tijdelijke schorsing van een vliegbrevet vernietigde wegens schending van de rechten van verdediging. De verzoeker eiste in zijn verzoekschrift in die zaak ook een schadevergoeding tot herstel.

De verwerende overheid bracht daar tegenin dat artikel 11bis RvS-wet in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat het de verwerende overheid op viervoudige wijze benadeelt:

  1. de forumkeuze komt toe aan de eiser/verzoeker, en de verwerende overheid moet de gevolgen van die keuze, waaronder de drie volgende nadelen, ondergaan;
  2. de overheid kan voor de Raad van State niet nuttig aanvoeren dat de onwettigheid geen fout in de zin van artikel 1382 BW uitmaakt;
  3. de overheid die tot schadevergoeding tot herstel wordt veroordeeld, kan niet in hoger beroep gaan tegen het arrest van de Raad van State;
  4. zij kan (behoudens de hier irrelevante hypothese van de conflicten van attributie) evenmin in cassatie gaan.

Op verzoek van de verwerende overheid legde de Raad van State die vier verschillen in behandeling voor aan het Grondwettelijk Hof.

Toetsingsstandaard

Bij de vergelijking van twee procedureregelingen stelt het Hof zich steeds terughoudend op: krachtens zijn vaste (zie o.a. de arresten nrs. 148/201762/2018 en 147/2019) rechtspraak “(houdt) een verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van verschillende procedureregels in verschillende omstandigheden op zich geen discriminatie in”. Dat is enkel het geval indien in één van beide procedures de rechten van de procespartijen onevenredig worden beperkt (B.7.1).

Het Hof onderzoekt daarbij of de eigen kenmerken van elke procedure overeenstemmen met de “logica van het respectievelijke systeem”. Het gaat er bovendien van uit dat bepaalde verschillen in het voordeel van de ene en andere verschillen in het voordeel van de andere procespartij zullen spelen (B.7.4).

Pertinente maatregelen

Het Hof ziet geen graten in de keuze van de wetgever voor een accessoire vordering bij een annulatieberoep en een objectieve overheidsaansprakelijkheid op grond van autonome begrippen. Een dergelijk systeem past in de bovenvermelde proceseconomische logica.

Ook de vier voorgelegde verschillen in behandeling passen in die logica en zijn dus pertinent in het licht van de door de wetgever nagestreefde doelstelling. Indien de verzoeker kiest voor de schadevergoeding tot herstel, zal de Raad van State inderdaad sneller en efficiënter kunnen oordelen. De objectieve aansprakelijkheid maakt dat de Raad geen tijd verliest met het beoordelen van een “fout” in hoofde van de overheid aan de hand van het bonus pater familias – criterium. En de afwezigheid van hoger beroep en van cassatieberoep draagt bij aan de snelheid van de definitieve geschillenbeslechting (B.10.1 en B.10.2).

Evenredige maatregelen

Het Hof onderzoekt tot slot of de procedure betreffende de schadevergoeding tot herstel de rechten van de tegenpartij niet onevenredig beperkt. Hierbij overweegt het Hof het volgende:

  1. Dat de keuze voor de burgerrechtelijke procedure of de procedure voor de Raad van State in beginsel toekomt aan de verzoekende partij, is eigen aan een forumkeuze (B.11.1). Bovendien geldt het beginsel “electa una via”: eens de verzoeker voor één van beide procedures gekozen heeft, kan hij niet meer overschakelen naar de andere, zelfs niet indien die zijn belangen beter blijkt te dienen. Overheden moeten overigens in staat zijn zich zowel voor de burgerlijke als voor de administratieve rechter te verdedigen (B.11.2).
  2. Er bestaat geen mensenrechtelijk gewaarborgd recht op een dubbele aanleg (behoudens in strafzaken) of op een cassatieberoep (B.12.1). Overigens worden beide partijen voor de Raad van State gelijk behandeld: geen van beiden kan in hoger beroep of in cassatie gaan (B.12.2). Daarnaast kent de procedure voor de Raad van State misschien geen dubbele aanleg, maar wel een dubbel onderzoek (B.12.3). Elke zaak wordt eerst onderzocht door een auditeur, die eveneens magistraat is en de zaak dus op onafhankelijke en onpartijdige wijze beoordeelt. De partijen kunnen repliceren op het auditoraatsverslag vooraleer de Kamer de zaak op haar beurt onderzoekt.
  3. Dat de verwerende overheid niet kan betwisten dat de vastgestelde onwettigheid geen fout uitmaakt, wordt gecompenseerd door het feit dat de Raad bij de begroting van de schadevergoeding tot herstel rekening moet houden met alle omstandigheden van openbaar en particulier belang (B.13). Daardoor kan de toegekende vergoeding lager liggen dan een integrale schadevergoeding. De Raad kan daarbij rekening houden met de omstandigheid dat de tegenpartij “niet over de mogelijkheid beschikt om de volgens haar meest voordelige procedurele weg te kiezen, aangezien ze gebonden is door de keuze van de partij die de vergoeding vraagt” (p. 7).

Aangezien de rechten van de verwerende overheid dus niet onevenredig worden beperkt (B.14), besluit het Hof dat er geen schending van artikel 10 en 11 van  de Grondwet voorligt.

Draagwijdte

Strikt gezien deed het Hof slechts uitspraak over de vier voorgelegde verschillen in behandeling. Maar impliciet blijkt uit dit arrest dat het Hof niet snel geneigd zal zijn om enig verschil in behandeling tussen de schadevergoeding tot herstel en de gemeenrechtelijke schadevergoeding ongrondwettig te verklaren. Het koos immers voor een lage toetsingsintensiteit, het vermeldde acht verschillen tussen beide procedures en het wees erop dat die soms in het voordeel van de eiser/verzoeker en soms in het voordeel van de verwerende overheid zullen spelen.

Einde discussie?

Dat betekent evenwel niet dat alle discussies omtrent de schadevergoeding tot herstel van de baan zijn.

Een eerste discussiepunt betreft het verlies van het actueel belang. Indien de verzoeker in de loop van het geding zijn belang verliest, moet de Raad het beroep alsnog behandelen (p. 8) indien dat nodig is om de daarmee samenhangende vordering van een schadevergoeding tot herstel te beoordelen. De algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak blijft evenwel een slag om de arm houden: de Raad zal in dergelijk geval nagaan of het verlies van het actueel belang “persoonlijk verwijtbaar” is aan de verzoeker. De Raad vult dat nieuwe criterium best niet te streng in. Het EHRM heeft België immers recent veroordeeld omdat de te strenge toepassing van de vereiste van het actueel belang in bepaalde gevallen op een “excessief formalisme” en dus op een schending van het recht op toegang tot een rechter neerkomt. De strengheid van de Raad blijkt in de praktijk nogal wisselend. In sommige zaken aanvaardt hij vlot dat het verlies aan belang niet aan de verzoeker verwijtbaar is (zie de arresten nrs. 244.106 en 244.447). Maar in andere zaken vereist hij van de verzoeker dat hij (in strijd met de tekst van artikel 11bis) de schadevergoeding tot herstel vordert tijdens de procedure tot nietigverklaring, of dat hij zijn carrière ‘on hold’ zet door tijdens een beroep gericht tegen een overplaatsing als tuchtmaatregel geen detachering naar een andere dienst te aanvaarden. Intussen heeft de Raad van State aan het Grondwettelijk Hof de prejudiciële vraag voorgelegd of artikel 19, eerste lid, van de RvS-wet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt in de hypothese dat een wervingsreserve verloopt vooraleer de Raad van State uitspraak kan doen op het annulatieberoep.

Een tweede discussiepunt heeft betrekking op de mogelijkheid om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen waar de bestreden beslissing niet wordt vernietigd, bijvoorbeeld omdat het bestuur die beslissing ingevolge het auditoraatsverslag heeft ingetrokken vooraleer de Raad zijn arrest ten gronde kon uitspreken. Op grond van een teleologische interpretatie van artikel 11bis RvS-wet acht de Raad zich bevoegd om in dat geval de vordering van een schadevergoeding tot herstel toch te onderzoeken. Het Hof van Cassatie ziet dat evenwel anders: geadieerd met een conflict van attributie vernietigde het Hof in verenigde kamers dat arrest van de Raad van State. Het Hof van Cassatie oordeelt dat de Raad van State, in een arrest waarin hij enkel vaststelt dat het annulatieberoep “doelloos is geworden” wegens de intrekking van de bestreden beslissing, niet de “onwettigheid” van die beslissing vaststelt.

Ook dat tweede discussiepunt kan in de nabije toekomst aanleiding geven tot nieuwe prejudiciële vragen aan het Grondwettelijk Hof. Het laatste woord over deze procedure, die beoogt om de zaken te vereenvoudigen, is dus nog niet gezegd.

Willem Verrijdt is referendaris bij het Grondwettelijk Hof en praktijklector aan de KU Leuven (Leuven Centre for Public Law).


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.