Naar een andere afdwinging van het Gelijkekansendecreet?

Print Friendly, PDF & Email

 

 

 

 

 

 

 

Op 10 juli 2008 vaardigde Vlaanderen het Gelijkekansendecreet uit. Dat beoogt o.a. de bescherming tegen discriminatie binnen de Vlaamse bevoegdheidsdomeinen, zoals onderwijs en huisvesting. Uit de gedetailleerde evaluatie door Elke Cloots, Marie Spinoy en Jogchum Vrielink van (de rechtspraak over) het discriminatieverbod uit het Gelijkekansendecreet blijkt echter dat de toepassing in de praktijk spaak loopt. In deze post gaan ze in op enkele alternatieven voor het huidige rechterlijke afdwingingsmechanisme in discriminatiezaken.

Meer dan een decennium na de inwerkingtreding van het decreet houdende een kader voor het Vlaamse gelijkekansen- en gelijkebehandelingsbeleid (Gelijkekansendecreet – hierna: Decreet) is er nog steeds erg weinig rechtspraak op basis van het discriminatieverbod uit dat Decreet. Sinds de inwerkingtreding zijn ons slechts zeventien uitspraken bekend. Bovendien valt ook de uiteenlopende kwaliteit van de rechtspraak op. Geregeld zijn de uitspraken niet conform het Unierecht (waarvan het Decreet grotendeels een omzetting is) of gaan ze zelfs in tegen het Decreet zelf. We hebben het dan uitdrukkelijk niet over de evenredigheidstoets uit het Decreet, waarover redelijke mensen uiteraard van mening kunnen verschillen, maar wel over manifest foute toepassingen van het Decreet. Zo wordt in burgerlijke zaken soms een opzet vereist, hoewel dat onder het Gelijkekansendecreet geen bestanddeel is van discriminatie. Ook ligt in discriminatiezaken de bewijslast vaak nog te veel bij de eisende partij, terwijl het Decreet in een gedeelde bewijslast voorziet voor eiser en verweerder (art. 36 Gelijkekansendecreet). Dergelijke rechtspraak verhindert de effectieve rechtsbescherming tegen discriminatie.

Voor de uiteenlopende kwaliteit van de rechtspraak zijn een aantal mogelijke verklaringen. Sommige bepalingen van het Decreet zijn vaag geformuleerd. In combinatie met de vaak beperkte kennis van het complexe en uit meerdere rechtsordes afkomstige anti-discriminatierecht (in de rechtenopleiding doorgaans slechts een keuzevak), kan dit leiden tot dergelijke foutieve toepassingen. Ten slotte valt niet uit te sluiten dat, zoals in de ruimere samenleving, het draagvlak voor anti-discriminatiewetgeving ook bij de magistratuur niet onbeperkt is en er een zekere weerstand speelt. In de evaluatie stelden wij een aantal (meer en minder verregaande) oplossingen voor om deze problemen zoveel mogelijk weg te werken.

Meer nauwkeurige wetgeving en/of meer opleidingen

Een eerste remedie kan bestaan in meer nauwkeurige en eenvoudige wetgeving. Zo kan het Gelijkekansendecreet uitdrukkelijk bepalen dat voor de vaststelling van discriminatie geen opzet van de discriminator aangetoond moet worden of kan het verder verduidelijken welke soort feiten de bewijslast kan doen verschuiven naar de verweerder. Alle relevante bepalingen worden daarbij best gebundeld in één enkel decreet; nu bevat immers ook het Decreet Evenredige Arbeidsparticipatie een specifiek discriminatieverbod. Tevens kan een verduidelijkende leidraad over de interpretatie van het Decreet in het licht van nieuwe arresten van het Hof van Justitie en Europees Hof voor de Rechten van de Mens ter beschikking worden gesteld van de magistratuur.

Ook een ruimer aanbod aan opleidingen kan de kennis van het anti-discriminatierecht onder rechters vergroten. Magistraten komen doorgaans immers weinig of zelfs geheel niet in aanraking met deze rechtstak tijdens hun studies.

Van een grotere nauwkeurigheid van de wetgeving en meer opleidingen kunnen volgens ons echter geen wonderen worden verwacht. Ook bepalingen van het Decreet die nu al duidelijk zijn geformuleerd, worden soms toch nog verkeerd toegepast in de rechtspraak. De incentives voor rechters om zich in de finesses van het anti-discriminatierecht te verdiepen zullen bovendien laag blijven zo lang de kans miniem is voor een rechter dat hij over een dergelijk dossier uitspraak moet doen. Mogelijk speelt in  sommige discriminatiezaken ook het beperkt draagvlak voor dit soort wetgeving een rol.

Daarom is het nuttig na te denken over een meer diepgaande hervorming van het afdwingingsmechanisme in discriminatiezaken. Verschillende alternatieven zijn denkbaar.

Een gespecialiseerde rechterlijke instantie…

Ten eerste kan de kwaliteit van de rechtspraak verbeteren door discriminatiezaken te centraliseren bij een gespecialiseerde rechterlijke instantie, een ‘discriminatietribunaal’ zeg maar, samengesteld uit magistraten met een specifieke expertise in de rechtstak.  Als rechterlijke instantie kan dit tribunaal dan ook prejudiciële vragen over de interpretatie van de relevante EU-richtlijnen stellen aan het Hof van Justitie en moet het voldoen aan alle vereisten van het recht op een eerlijk proces (art. 6 EVRM & 47 EU Handvest). Als een tweede aanleg daarbij wenselijk wordt geacht, moet uiteraard ook daar de nodige expertise in het discriminatierecht verzekerd zijn. Vlaanderen kan hier overigens inspiratie putten uit andere jurisdicties. Zo is de Ierse Workplace Relations Commission al sinds 2015 bevoegd om kennis te nemen van discriminatiezaken binnen de werksfeer, op het vlak van toegang tot goederen en diensten en in het onderwijs.  Ook in Finland bestaat er een discriminatietribunaal (‘Yhdenvertaisuus-jatasa-arvolautakunta’) dat de stopzetting van een vastgestelde discriminatie kan bevelen en boetes kan opleggen.

In de Vlaamse context rijzen echter twee belangrijke constitutioneelrechtelijke vragen met betrekking tot het oprichten van een nieuwe rechterlijke instantie. Een eerste vraag is of de oprichting van een discriminatietribunaal niet ingaat tegen de Grondwet. Geschillen met een subjectief recht tot voorwerp, zoals  discriminatiezaken, zijn in principe immers voorbehouden aan de rechterlijke macht, de ‘gewone’ hoven en rechtbanken. Voor de burgerlijke rechten stelt artikel 144 GW dat ‘geschillen over burgerlijke rechten (…) bij uitsluiting [behoren] tot de bevoegdheid van de rechtbanken ’ terwijl artikel 145 GW voor politieke rechten aangeeft dat deze ‘behoren tot de bevoegdheid van de rechtbanken, behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen’. Van deze twee types subjectieve rechten kunnen dus enkel de geschillen betreffende de politieke rechten aan een administratief rechtscollege worden toevertrouwd. Volgens het Grondwettelijk Hof betreft een geschil een politiek recht als het ‘een beslissing of handeling betreft die aansluit bij de prerogatieven van ‘het openbaar gezag’’ (zie bv. hier & hier). Hoewel het Hof dit criterium ruim en flexibel interpreteert, is het o.i. moeilijk hard te maken dat alle discriminatiegeschillen op grond van het Gelijkekansendecreet een politiek recht als voorwerp hebben. Waar het recht op niet-discriminatie wordt ingeroepen tegen een aanbieder van een openbare dienst, bv. een onderwijsinstelling, zouden publiekrechtelijke aspecten kunnen overheersen, zodat een kwalificatie als geschil over een politiek recht verdedigbaar zou kunnen zijn. Vaak wordt dit recht echter opgeworpen in het kader van een private overeenkomst, tussen particulieren. De oprichting van een discriminatietribunaal als administratief rechtscollege biedt daarom wellicht geen soelaas.

Is er dan per definitie een grondwettigheidsprobleem bij de oprichting van een apart discriminatietribunaal? Niet noodzakelijk. Vlaanderen zou immers kunnen overwegen om een welbepaalde kamer of sectie van een reeds bestaande, ‘gewone’ rechterlijke instantie bevoegd te maken voor discriminatiegeschillen op grond van het Gelijkekansendecreet. Daarin zetelen dan rechters met een bijzondere expertise in de materie. De federale wetgever hanteerde deze methode reeds om een kamer van het hof van beroep te Brussel aan te duiden als de enige rechterlijke instantie die kennis kan nemen van beroepen tegen beslissingen van bepaalde marktregulatoren, het Marktenhof.

Dit zou een wijziging van het Gerechtelijk Wetboek vereisen, wat ons bij een tweede vraag brengt, met name of de Vlaamse decreetgever hiermee de eigen bevoegdheden niet te buiten gaat en in het vaarwater van de federale wetgever terechtkomt. De bevoegdheidsomschrijving van de rechtscolleges en het vaststellen van procedureregels voor de rechtscolleges behoort immers tot de principiële bevoegdheid van de federale wetgever (zie bv. hier en hier). Volgens de afdeling Wetgeving van de Raad van State komt het de deelstaten niet toe om ‘in het algemeen op grond van hun materiële bevoegdheid (…) ook de procedureregels voor de hoven en rechtbanken te bepalen, of de bevoegdheid van die hoven en rechtbanken te regelen.

Deelstaten kunnen evenwel een aangelegenheid regelen waarvoor de federale overheid bevoegd is wanneer zij hun ‘impliciete bevoegdheden’ toepassen. Dit kan met name als aan drie voorwaarden voldaan is (zie art. 10 BWHI & bv. GwH nr. 91/2010):

    1.  de aangenomen regeling kan noodzakelijk worden geacht voor de  uitoefening van de bevoegdheden van de gemeenschap of het gewest;
    2.  de aangelegenheid leent zich tot een gedifferentieerde regeling;
    3.  de weerslag van de in het geding zijnde bepalingen op die aangelegenheid is slechts marginaal.

Gelet op de ernstige tekortkomingen in het huidige handhavingssysteem voor het Gelijkekansendecreet, de ernst en maatschappelijke impact van discriminatie en de Unierechtelijke verplichtingen voor België en Vlaanderen op dit vlak, kan de noodzakelijkheid van een dergelijke hervorming o.i. redelijkerwijze worden beargumenteerd. De twee andere voorwaarden liggen mogelijk moeilijker. Toch zou men kunnen beargumenteren dat de decreetgever hiermee slechts een heel beperkt aspect regelt van de federale bevoegdheid inzake gerechtelijke organisatie. Het gaat immers om het toevertrouwen van een welbepaalde rechtsvordering aan één specifieke rechterlijke instantie die momenteel ook reeds bevoegd is kennis te nemen van deze vorderingen. Daarnaast bestaan soortgelijke mechanismen al in onze rechterlijke orde. Zoals ook voor het Marktenhof het geval is, betreffen discriminatiegeschillen zaken die sterk beïnvloed zijn door het Unierecht en die een specifieke deskundigheid vereisen. Deze elementen kunnen mogelijk volstaan om de afdeling Wetgeving van de Raad van State en het Grondwettelijk Hof ervan te overtuigen dat aan de tweede en derde voorwaarde voldaan is.

Naast deze potentiële juridische hindernissen signaleerde de rechterlijke begeleidingscommissie bij het advies ook een praktische bezorgdheid. Om specialisten te kunnen aantrekken, moet deze rechterlijke instantie wel voldoende zaken kunnen behandelen. Is dat niet zo dan moeten de betrokken rechters ook andere zaken behandelen, wat volgens de begeleidingscommissie een obstakel kan vormen om voldoende gespecialiseerde magistraten aan te trekken.

…of een onafhankelijk en gespecialiseerd gelijkekansenorgaan

Een andere optie, vrij van voormelde constitutioneelrechtelijke en praktische euvels, is de oprichting van een onafhankelijk en gespecialiseerd gelijkekansenorgaan dat kennisneemt van discriminatieklachten én (in tegenstelling tot de huidige gelijkekansenorganen) zelf ook al een eerste oordeel velt. De voordelen van een specifiek orgaan liggen voorts ook op het vlak van de laagdrempeligheid, toegankelijkheid en snelheid: een dergelijk orgaan kan sneller beslissen dan een rechter, de toegang ertoe is kosteloos (of kan dat zijn), en -daarmee samenhangend- zonder noodzaak van tussenkomst advocaat. Dit orgaan is voor alle duidelijkheid geen rechterlijke instantie. Het kan dus geen prejudiciële vragen stellen aan het Hof van Justitie en een klachtenprocedure valt dus strikt genomen ook niet binnen het toepassingsgebied van het recht op een eerlijk proces (al kunnen gelijkaardige procedurele vereisten wel voortvloeien uit de beginselen van behoorlijk bestuur). De precieze bevoegdheden van een dergelijk orgaan kunnen variëren, zoals ook de praktijk in andere Europese lidstaten aantoont. Zo kunnen bijvoorbeeld het Nederlandse College voor de Rechten van de Mens en de Oostenrijkse Gleichbehandlungskommissionen enkel niet-bindende oordelen vellen. Onder meer de Deense en Hongaarse instanties kunnen daarboven ook sancties opleggen of schadevergoeding toekennen. Wanneer dit orgaan juridisch bindende beslissingen kan nemen, is wel van belang dat een beroep bij een rechter met volle rechtsmacht openstaat tegen die beslissingen. In de andere lidstaten valt op dat dit mechanisme leidt tot een relatief groot aantal beslissingen in discriminatiezaken, wat in Vlaanderen een pijnpunt is. Ten slotte is het nog belangrijk aan te stippen dat een dergelijk handhavingsmechanisme naast de huidige burgerrechtelijke procedure kan blijven bestaan. Burgers kunnen er dan voor opteren een klacht in te dienen bij het gespecialiseerd orgaan, maar kunnen zich ook rechtstreeks tot de burgerlijke rechter wenden.

We hebben hierboven enkele pistes uiteengezet om de handhaving van het Gelijkekansendecreet te versterken. Welke van deze wegen bewandeld zal worden, is in de eerste plaats een politieke keuze. Gelet op de vastgestelde problemen in het huidige diffuse rechterlijke handhavingsmechanisme, lijkt niets doen echter geen optie.

Elke Cloots is professor mediarecht aan de Universiteit Antwerpen en advocaat bij Demos Public Law.

Marie Spinoy is als doctoraal onderzoekster verbonden aan het Leuven Centre for Public Law.

Jogchum Vrielink is professor discriminatierecht en rechtstheorie aan de Université Saint-Louis – Bruxelles.

In maart 2021 verscheen hun volledige evaluatie van het Gelijkekansendecreet, waarop ook deze blogpost gebaseerd is, in boekvorm.


Elke CLOOTS, Marie SPINOY & Jogchum VRIELINK, "Naar een andere afdwinging van het Gelijkekansendecreet?", Leuven Blog for Public Law, 2 June 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/naar-een-andere-afdwinging-van-het-gelijkekansendecreet (geraadpleegd op 13 June 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.