… maar dat belet hen niet om noodtoestanden te bekampen

Print Friendly, PDF & Email

In twee blogposts bespreekt Willem Verrijdt het Belgische staatsnoodrecht. Na een blogpost over het objectief staatsnoodrecht komt nu het subjectief staatsnoodrecht aan bod. Die begrippen werden in de vorige blogpost uiteengezet.

Een belangrijke caveat: de maatregelen die de laatste maanden in het kader van de COVID-19-pandemie werden genomen, worden niet aan het hier beschreven leerstuk getoetst, omdat veel van die maatregelen wellicht nog aan het Grondwettelijk Hof, waar de auteur werkt, zullen worden voorgelegd.

Uit de vorige blogpost blijkt dat in België, omwille van artikel 187 Gw., amper sprake is van objectief staatsnoodrecht. In de loop van de Belgische geschiedenis hebben zich nochtans feitelijke noodtoestanden voorgedaan, met als meest sprekende voorbeelden de beide wereldoorlogen. Bij die gelegenheden is heel wat subjectief staatsnoodrecht ontstaan. Hierna wordt beschreven hoe de Belgische overheden die noodtoestanden hebben bestreden met besluitwetten, buitengewone-machtenwetten, bijzondere-machtenwetten en gewone crisiswetgeving.

Besluitwetten

Tijdens de beide wereldoorlogen was het Parlement niet in de mogelijkheid om te vergaderen. De wetgevende macht kon daardoor niet functioneren zoals voorgeschreven door artikel 36 Gw. Toch werd in beide gevallen formele wetgeving uitgevaardigd. Tijdens de Eerste Wereldoorlog kondigde de Koning, na consultatie van de Ministerraad, de zogenaamde besluitwetten van Le Havre af. Tijdens de Tweede Wereldoorlog werden de besluitwetten van Londen zelfs alleen door de regering-Pierlot afgekondigd, omdat de Koning krijgsgevangen was en dus geen van de drie takken van de wetgevende macht kon functioneren.

In een arrest van 11 februari 1919 aanvaardde het Hof van Cassatie de geldigheid van de besluitwetten van Le Havre: als enige overgebleven tak van de wetgevende macht mocht de Koning, na consultatie van de ministers, de beschikkingen nemen die noodzakelijk waren voor de vitale belangen van het land. Die besluitwetten hebben dan ook kracht van wet en kunnen dus alleen bij wet worden gewijzigd. Uit de conclusie van procureur-generaal Terlinden blijkt dat het Hof van Cassatie de leerstukken van de overmacht en van de continuïteit van de openbare dienst toepaste. In een arrest van 11 december 1944 aanvaardde het Hof ook de geldigheid van de besluitwetten van Londen, door de voormelde leerstukken te combineren met dat van de onmogelijkheid van de Koning om te regeren. In een arrest van 18 oktober 1949 voegde het daaraan toe dat ook die besluitwetten kracht van wet hebben.

Buitengewone-machtenwetten

Binnen het bestek van deze blogpost kan het leerstuk van de buitengewone-machtenwetten niet in extenso worden besproken. Wel moet eraan worden herinnerd dat deze techniek slechts bestaanbaar is met artikel 187 Gw. indien de onafhankelijkheid van het land op het spel staat. Deze techniek is dan ook na de wet van 20 maart 1945 niet meer toegepast.

Bijzondere-machtenwetten

In het kader van de COVID-19-pandemie hebben de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Kamer en de Senaat, het Parlement van de Franse Gemeenschap, het Waals Parlement, het Brussels Hoofdstedelijk Parlement, de Verenigde Vergadering van de GGC en de Raad van de FGC bijzondere machten toegekend aan hun respectieve uitvoerende machten. Hierna wordt enkel het leerstuk van de federale bijzondere-machtenwetten besproken.

Bijzondere-machtenwetten of volmachtwetten verlenen op een groot aantal (meestal sociaal-economische) domeinen een ruime verordeningsbevoegdheid aan de Koning, die gedurende een bepaalde termijn alle nodige maatregelen kan nemen en daarbij over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, gelet op de vage en algemene formulering van de te bereiken doelstellingen. De koninklijke besluiten genomen op grond van bijzondere machten kunnen bestaande wetten opheffen, wijzigen of vervangen. Na het verstrijken van de termijn waarvoor de bijzondere machten werden verleend, kunnen die besluiten alleen nog bij wet worden gewijzigd. Het is de gewoonte om bijzondere-machtenbesluiten te nummeren. Daarom worden zij vaak “genummerde KB’s” genoemd.

De techniek van bijzondere machten is niet beperkt tot noodtoestanden, maar wordt ook gehanteerd in het kader van grote uitdagingen, zoals het halen van de Maastrichtnorm. Door een bijzondere-machtenwet aan te nemen, geeft de wetgever aan dat hij de vereiste wetsbepalingen niet zelf kan vaststellen, omwille van de spoedeisendheid en complexiteit van de materie. Vaak krijgt de Koning ook een uitdrukkelijke delegatie om wetgeving te wijzigen in materies die door de Grondwet aan de wetgever worden voorbehouden.

Ontwerpen van koninklijk besluit die de van kracht zijnde wettelijke bepalingen kunnen opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen, moeten voor advies worden voorgelegd aan de afdeling wetgeving van de Raad van State, zelfs in geval van hoogdringendheid. Dat advies moet samen met het besluit worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Die regel is onverkort van toepassing op bijzondere-machtenbesluiten.

De bijzondere-machtenwetten zijn een toepassing van artikel 105 Gw. Die bepaling laat de wetgever toe om bepaalde van zijn bevoegdheden tijdelijk door de uitvoerende macht te laten uitoefenen. Aan het gebruik van deze techniek zijn wel een aantal voorwaarden verbonden, die strenger zijn indien de Koning mag optreden in de aan de wetgever voorbehouden bevoegdheden.

Indien de wetgever enkel de uitoefening van enkele van zijn residuaire bevoegdheden opdraagt aan de Koning, vereist de Raad van State, afdeling wetgeving 1) dat uitzonderlijke omstandigheden de bijzondere machten verantwoorden, 2) dat zij slechts voor een beperkte periode (hooguit veertien maanden) worden toegekend, en 3) dat zij nauwkeurig omschreven zijn. Het Grondwettelijk Hof controleert de naleving van die voorwaarden.

Indien de delegatie aan de Koning betrekking heeft op een aangelegenheid die volgens de Grondwet “bij” of “door” de wet moet worden geregeld, moeten drie bijkomende voorwaarden vervuld zijn:  1) de wetgever moet zich omwille van uitzonderlijke omstandigheden in de onmogelijkheid bevinden om zelf alle essentiële elementen van de voorbehouden materie te regelen; 2) de bijzondere-machtenwet moet uitdrukkelijk en ondubbelzinnig aangeven dat de Koning die voorbehouden aangelegenheid mag regelen, en; 3) de bijzondere-machtenbesluiten moeten binnen een korte termijn worden bekrachtigd. Vindt die bekrachtiging niet tijdig plaats, dan moeten de genomen besluiten worden geacht nooit uitwerking te hebben gehad.

Bijzondere-machtenbesluiten zijn handelingen van de uitvoerende macht. Ze zijn dus vatbaar voor een annulatieberoep bij de Raad van State en voor de exceptie van onwettigheid bij de gewone rechter (artikel 159 Gw.). Dat is zelfs het geval indien deze besluiten bestaande wetgeving wijzigen. Die toetsing wordt wel bemoeilijkt door de vage omschrijving van de meeste bijzondere-machtenwetten. Indien het besluit ongrondwettig is, maar wel overeenstemt met de bijzondere-machtenwet, betekent dit dat ook die laatste ongrondwettig is, en dan is alsnog een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof vereist. Zodra het bijzondere-machtenbesluit wordt bekrachtigd, wordt het met terugwerkende kracht geacht een wetskrachtige norm te zijn, en is dus enkel het Grondwettelijk Hof bevoegd om het aan de Grondwet te toetsen.

Gewone wetgeving: terreurbestrijding en mensenrechten

Soms bestrijdt de wetgever (latente) crisissen ook met gewone wetgeving. Zo heeft hij de laatste twintig jaar heel wat antiterrorismewetgeving aangenomen die tal van grondrechten beperkt. Daarbij moet steeds in het achterhoofd worden gehouden dat de terroristen activiteiten ontplooien die ingaan tegen de mensenrechten, en dat de overheid verplicht is om daartegen op te treden.

De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof over die wetgeving kan in vijf krachtlijnen worden samengevat. Ten eerste maakt het Hof veelvuldig toepassing van de relevante Straatsburgse en Luxemburgse rechtspraak.   Ten tweede laat het Hof de wetgever niet toe af te dingen op het absolute karakter van de notstandsfeste grondrechten (recht op leven, verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling, slavernijverbod, strafrechtelijk wettigheidsbeginsel), al is er soms wat marge in de beoordeling of de drempel van die grondrechten bereikt is. Ten derde wordt in de evenredigheidstoets die de niet-notstandsfeste grondrechten kenmerkt, een zeer ruime appreciatiemarge gelaten aan de wetgever. Die houding impliceert, ten vierde, een “proceduralisering” van die categorie van grondrechten: inhoudelijk aanvaardt het Hof nagenoeg alle beperkingen op niet-notstandsfeste grondrechten, voor zover de individuele toepassing ervan kan worden beoordeeld door een onafhankelijke rechter met volle rechtsmacht. Ten vijfde mag geen afbreuk worden gedaan aan de eisen van primair en secundair Europees Unierecht.

Besluit

In België is het niet mogelijk om formeel de noodtoestand uit te roepen, maar de Belgische Grondwet biedt niettemin voldoende mogelijkheden om noodtoestanden te bekampen. Het subjectieve staatsnoodrecht dat in het verleden werd uitgevaardigd om het hoofd te bieden aan allerhande crisissen, werd bijna steeds grondwettig geacht. Een grondwettelijk verankerde mogelijkheid om de noodtoestand uit te roepen, is vanuit dat oogpunt dus niet noodzakelijk.

En in elk geval zou het onwenselijk zijn om de overheid een grondwettelijke toelating te geven om de grondrechten op te schorten en de rechterlijke toetsing die daar betrekking op heeft, uit te schakelen. Omgekeerd mag dan wel van die rechter worden verwacht dat hij in zijn evenredigheidstoets voldoende rekening houdt met de aard en ernst van de noodtoestand waarmee de overheid wordt geconfronteerd. Die manier van werken verzoent crisisbeheersing met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, die immers “niet mag worden beschadigd of zelfs vernietigd onder het mom van haar bescherming”.

Willem Verrijdt is referendaris bij het Grondwettelijk Hof en praktijklector aan het Leuven Centre for Public Law.

Deze en vorige blogpost vormen samen een beknopte samenvatting van het preadvies dat Geert Van Haegenborgh (referendaris bij het Hof van Cassatie) en hij in 2016 schreven voor de VVSRBN.


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.