Le débat sur la hiérarchie fédérale en Belgique. Nécessaire en temps de crise et en temps ordinaire ?

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Le 8 juin 2021, Rethinking Belgium a organisé un débat sur la hiérarchie fédérale en Belgique. Dans cette contribution, Céline Romainville et Karel Reybrouck dessinent les contours du débat sur la hiérarchie dans le fédéralisme belge et la proposition de reconnaître une primauté au fédéral dans certaines circonstances.

À l’occasion du débat de Rethinking Belgium, Gwendolyn Rutten a proposé de donner au gouvernement fédéral un rôle d’arbitre et de lui accorder le pouvoir de se substituer aux entités fédérées en cas de crise ou en cas de non-respect des obligations internationales ou du cadre budgétaire de l’Union Européenne. Cette proposition a ensuite été discutée par un panel d’experts composé de Johanne Poirier, Patricia Popelier et Marc Uyttendaele. On vous dessine les contours du débat.

Vers une hiérarchie en temps de crise ?

La pandémie a souligné un certain nombre de faiblesses du fédéralisme belge. Le grand nombre de ministres responsables des soins de santé, la fragmentation des compétences, mais aussi le manque de clarté des relations entre le gouvernement fédéral, les communautés et les régions ou encore l’inexistence d’un régime constitutionnel de l’urgence ont conduit à des conflits, à des situations d’incertitude, et, dans certains cas, à une inaction problématique.

Nous avons eu l’occasion de développer ces éléments auparavant. En droit constitutionnel belge, toutes les règles sont réputées s’appliquer avec la même vigueur en toutes circonstances. Alors que, dans certains États fédéraux, l’urgence peut entraîner un transfert de compétences des États fédéraux vers le gouvernement fédéral, cela n’est pas possible en Belgique. Notre système de répartition des compétences complexe, parfois même énigmatique, doit être respecté à la lettre, même en période de crise aiguë.

L’application des principes de répartition des compétences durant la crise n’a pas manqué de susciter de nombreuses questions et certains débordements. D’abord, les compétences des entités fédérées étant d’attribution, comment identifier avec précision les contours des compétences résiduaires de l’Etat fédéral liées à la crise sanitaire ? Ensuite, le principe d’autonomie implique que l’attribution d’une compétence à une entité fédérée lui permet d’avoir tout à fait la main dans le domaine visé. Ce principe d’autonomie est protégé par le principe d’exclusivité, c’est-à-dire l’interdiction de toute intervention d’une entité dans le domaine de compétence d’une autre entité. Au regard de ces principes, le gouvernement fédéral pouvait-il intervenir dans les compétences des entités fédérées (par exemple la fermeture des écoles) afin de faire face à la crise sanitaire ? Pouvait-il pallier l’inaction de certaines collectivités face à des menaces sur le droit à la vie ou à la santé des citoyens ? Enfin, chaque entité est traitée sur pied d’égalité avec les autres dans le système fédéral belge. Les règles fédérales relatives à la gestion de la pandémie doivent-elles être respectées par les entités fédérées, ou ces dernières peuvent-elles les assouplir de leur propre initiative ?

Un impensé du fédéralisme belge se cache derrière ces différentes questions qui ont surgi à la faveur de la crise sanitaire : celui de la hiérarchie dans un État fédéral. Dans l’avis remarquable en sujet de la loi fédérale sur la pandémie, le Conseil d’État a répondu à de nombreuses questions. Malgré l’absence d’une base de compétence fédérale en cas d’urgence, le Conseil d’État a permis au gouvernement fédéral d’adopter des mesures de nature sanitaire en temps de crise, même si ces mesures ont un impact important sur des questions relevant des compétences régionales ou communautaires. Ce pouvoir extraordinaire est considéré comme une compétence-cadre; lorsque cela s’avère nécessaire pour la protection de la population, le gouvernement fédéral peut décider de fermer les écoles et passer outre le souhait d’une Communauté de les garder ouvertes.

Vers une hiérarchie en temps ordinaire ?

En temps de crise, le gouvernement fédéral semble donc être en mesure d’imposer sa politique aux entités fédérées. Mais qu’en est-il en temps normal ? Compte tenu de la stricte logique d’exclusivité, le fédéralisme belge, en principe du moins, ne connaît pas ce qu’on appelle les « compétences concurrentes », un système dans lequel plusieurs entités peuvent intervenir dans une même compétence. En conséquence, le fédéralisme belge ne connaît pas – à quelques rares exceptions près – le corollaire naturel des compétences concurrentes, c’est-à-dire la reconnaissance d’une primauté aux règles fédérales en cas de conflit avec les interventions des différentes entités fédérées ou en cas de carence de certaines entités dans ledit domaine. Dans sa présentation, Johanne Poirier a souligné l’importance des normes de conflit, car la convergence des pouvoirs devient de plus en plus la règle dans les systèmes fédéraux, même dans les systèmes duaux qui adhèrent au principe d’exclusivité (comme le Canada et la Belgique).

Marc Uyttendaele et Patricia Popelier ont souligné qu’en Belgique aussi, les compétences partagées (de facto ou de iure) sont de plus en plus courantes. Leurs solutions diffèrent toutefois. Marc Uyttendaele plaide pour une remise à plat des compétences et pour la création de paquets de compétences homogènes. Patricia Popelier, quant à elle, soutient que nous devrions mieux assumer les situations de compétences partagées et que les différentes autorités devraient coopérer entre elles de manière structurelle. Cela ne conduirait pas nécessairement à une centralisation des compétences, mais à une plus grande cohérence et une meilleure cohésion.

Toutefois, la coopération dans le fédéralisme belge n’est pas toujours synonyme d’efficacité, loin de là. Par exemple, l’enlisement des négociations sur la répartition de la charge des objectifs climatiques a valu à notre pays le trophée du « fossile climatique » au sommet de Paris sur le climat. Pour une gouvernance climatique efficace et cohérente, respectueuse des obligations européennes en la matière, il faudra encore attendre.

Avantages et inconvénients de la primauté fédérale

Pour faire face aux situations d’urgence, ou pour avancer sur les dossiers minés par les lenteurs et carences de la coopération entre entités, certains plaident pour la reconnaissance d’une compétence fédérale d’harmonisation, de substitution ou de coordination. Ainsi, par exemple, il a été proposé d’inscrire dans notre Constitution un pouvoir fédéral de coordination de la politique climatique pour remédier aux graves lacunes de la gouvernance climatique en Belgique (mais la proposition a finalement été rejetée par le parlement fédéral en 2019). D’autres, comme Gwendolyn Rutten, proposent d’introduire une compétence concurrente au profit de l’Etat fédéral dans certaines situations d’urgence ou de non-respect des obligations internationales ou européennes. Les auteurs de ces propositions postulent que les autorités fédérales doivent pouvoir transcender les intérêts régionaux, qui peuvent s’avérer conflictuels. Ils présument la nécessité d’une approche globale ou d’« unité de commandement ».

Cette idée d’introduire des compétences concurrentes dans le fédéralisme belge est de plus en plus fréquemment énoncée, et doit être analysée attentivement. On ne pourrait sérieusement contester les constats sur lesquels elle repose : l’inadéquation des principes de répartition des compétences aux situations de crise (sanitaire), ainsi que les graves carences dans la coopération et la coordination sur certaines questions transversales. Différents défis politiques transversaux (climat, pandémies, migration, pauvreté, …) nécessitent les efforts coordonnés de plusieurs autorités compétentes. Si aucun gouvernement ne peut prendre l’initiative dans ces cas, ce sera souvent l’imbroglio en matière de répartition des compétences. Néanmoins, il est permis de se demander si la reconnaissance de compétences concurrentes est forcément la meilleure voie pour répondre à ces défis. Est-ce vraiment la panacée de confier à l’Etat fédéral la compétence de coordonner les politiques régionales, d’émettre des objectifs politiques contraignants ou même d’annuler les décrets des sous-états ? L’Etat fédéral est-il encore en mesure d’imposer des décisions aux entités fédérées, alors qu’il ne dispose pas – plus – de l’expertise, des moyens et de l’administration pour le faire ? Le gouvernement fédéral, dont le fonctionnement a été caractérisé ces dernières années par des périodes de stagnation et de blocage, arrivera-t-il seulement à décider ?

On le voit, à elle seule, la reconnaissance d’une primauté à l’Etat fédéral ne fera pas disparaître, d’un coup de baguette magique, les graves problèmes qui affectent le fédéralisme belge dans les situations de crise ou sur des questions transversales majeures comme celle de la gouvernance climatique. L’expérience de la pandémie de COVID-19 et la question climatique soulignent avec acuité la nécessité de poursuivre le débat sur la coordination dans les politiques transversales et la gestion des crises dans le fédéralisme belge ainsi que de faire preuve de créativité pour envisager des solutions efficaces.

Cette contribution a déjà été publiée, sous une forme abrégée, en tant que carte blanche dans Le Soir et de Standaard.

L’enregistrement du webinaire de l’initiative Re-Bel “Primauté au fédéral ?” est disponible ici.

Céline Romainville est professeure en droit constitutionnel à l’Université Catholique de Louvain.

Karel Reybrouck est chercheur doctoral en droit constitutionnel au Leuven Centre for Public Law.


Céline ROMAINVILLE & Karel REYBROUCK, "Le débat sur la hiérarchie fédérale en Belgique. Nécessaire en temps de crise et en temps ordinaire ?", Leuven Blog for Public Law, 18 June 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/le-debat-sur-la-hierarchie-federale-en-belgique-necessaire-en-temps-de-crise-et-en-temps-ordinaire (geraadpleegd op 24 September 2021)

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