Klimaatzaken: van burgerlijk naar rechterlijk activisme?

Print Friendly, PDF & Email

De milieu- en klimaatproblematiek is actueler dan ooit. Milieuverenigingen en burgers eisen een daadkrachtige aanpak van de overheid. Naast het betogen op straat, wordt in Europa en de rest van de wereld de (burgerlijke) rechter nu voortdurend ingeschakeld in de strijd. Deze bijdrage werpt een korte blik op de juridische struikelblokken bij klimaatzaken door milieuverenigingen en het al dan niet onoverkomelijk karakter ervan.

België vormt geen uitzondering op de wereldwijde tendens van klimaatzaken tegen de overheid. Op 1 juni 2015 werden de vier Belgische overheden die voor klimaat bevoegd zijn, gedagvaard door de vzw Klimaatzaak en verschillende natuurlijke personen. Ze vorderen dat de rechter de overheden zou bevelen de Belgische uitstoot van broeikasgassen tegen 2020 met 40%, minstens 25%, en tegen 2050 met 87,5%, minstens 80%, te verminderen ten opzichte van 1990. Nadat in eerste instantie de betwisting over de taal van de procedure diende te worden beslecht, wordt dit najaar een uitspraak ten gronde verwacht.

Klimaatzaken zoals deze hebben bij juristen steeds gezorgd voor het nodige wenkbrauwgefrons. Het recht bevat verschillende struikelblokken die het succes van zo’n klimaatzaak kunnen verhinderen, zoals de ontvankelijkheidsvoorwaarde van het belang (artikelen 17 en 18 Ger.W.), het al dan niet bestaan van een afdwingbare klimaatplicht en de scheiding der machten. Tijd om deze struikelblokken voor milieuverenigingen even onder de loep te nemen.

The judge and how to catch him….

Hoewel er verschillende wegen naar de rechter leiden, is het voor milieuverenigingen niet altijd even vanzelfsprekend hem te vatten. De wettelijke bepalingen die het recht op toegang tot de rechter waarborgen (artikel 13 Gw., artikel 6 EVRM, artikel 9 van het Verdrag van Aarhus)  laten beperkingen op deze toegang toe, voor zover het recht niet in zijn essentie wordt aangetast. In klimaatzaken wordt vaak geprocedeerd ter behartiging van een collectief belang. Niet iedereen is dit idee van public interest litigation echter genegen omdat ze dicht aansluit bij de controversiële actio popularis, de vordering ter behartiging van het algemeen belang. Uit vrees hiervoor werd de toegang tot de rechter voor (milieu)verenigingen die een collectief belang behartigen, lange tijd aan banden gelegd door een strenge interpretatie van de belangvereiste.

Met het arrest van 19 november 1982 vestigde het Hof van Cassatie haar zogenaamde “Eikendael-doctrine”, waarmee ze in algemene bewoordingen de vordering wegens collectieve belangen een halt toeriep. Met de Milieustakingswet van 1993 kwam de wetgever tussen voor het milieucontentieux. Deze wet bleef echter beperkt tot het instellen van een stakingsvordering door bepaalde publieke- en rechtspersonen tegen een kennelijke inbreuk of ernstige dreiging van een inbreuk op een bepaling betreffende het leefmilieu (art. 1). Buiten dit format hadden milieuverenigingen ingevolge de Eikendael-doctrine geen toegang tot de burgerlijke rechter.

Dit obstakel lijkt vandaag echter overwonnen. In 2010 suggereerde het Grondwettelijk Hof dat het recht op toegang tot de rechter voor milieuverenigingen onder de Eikendael-voorwaarden en de Milieustakingswet te beperkt was in het licht van het Verdrag van Aarhus, dat onder andere de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden waarborgt.  Het is dan ook dit Verdrag dat het Hof van Cassatie inspireerde tot de herziening van de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor vorderingen ingesteld door milieuverenigingen, waarmee een einde kwam aan de Eikendael-doctrine. Bovendien voegde de Wet van 21 december 2018 een tweede lid aan artikel 17 Ger. W. toe dat een algemeen collectief vorderingsrecht voor verenigingen onder bepaalde voorwaarden mogelijk maakt.

The judge and how to convince him…

Een tweede obstakel heeft betrekking op het onzekere bestaan van een afdwingbare plicht van de staat in het kader van de klimaatverandering. De inter- en supranationale klimaatregelgeving (VN Klimaatverdrag, Protocol van Kyoto, Overeenkomst van Parijs, Europese Effort Sharing en Emission Trading,…) ontbeert rechtstreekse werking, waardoor er moet worden teruggevallen op meer algemene normen. In recente klimaatzaken is er dan ook een mensenrechtelijke tendens waarneembaar. Hoewel het EHRM zich nog niet moest uitspreken over deze kwestie, zouden artikel 2 en 8 EVRM – die respectievelijk het recht op leven en het recht op privé- en gezinsleven waarborgen – de staat kunnen verplichten maatregelen te nemen om een gevaarlijke klimaatverandering  te voorkomen. Ook de eisers in de Belgische klimaatzaak beroepen zich op deze mensenrechten. Dit lijkt echter niet geheel onproblematisch.

De problematiek gaat niet zozeer over het kunnen afleiden van een (preventieve) positieve verplichting uit de artikelen, maar wel over de directe toepassing ervan binnen een klimaatzaak.  De verschillende slachtoffers die vallen door de klimaatverandering zijn namelijk onbepaalbaar, en bovendien valt de klimaatverandering niet te herleiden tot één verantwoordelijke Verdragsstaat. Tot nu toe nam het EHRM noch op grond van artikel 2 EVRM, noch op grond van artikel 8 EVRM het bestaan aan van een plicht in een milieucontext zonder concrete territoriale link tussen het dreigende gevaar en de schade. Dit hoeft echter niet te betekenen dat de rechter te ver zou gaan wanneer hij een bepaalde klimaatplicht op grond van deze artikelen zou aannemen. Zo blijkt althans uit de Nederlandse Urgenda-uitspraken.

Urgenda (een samentrekking van “urgent” en “agenda”) is een Nederlands burgerplatform dat zich bezighoudt met het ontwikkelen van plannen en maatregelen ter voorkoming van klimaatverandering. Urgenda was van oordeel dat de Europese reductiedoelstelling van CO2-uitstoot niet ver genoeg ging. Ze vorderde voor de burgerlijke rechter dan ook de staat te bevelen de Nederlandse broeikasgasemissies zo te doen beperken dat het gezamenlijke volume van die emissies tegen eind 2020 met 40%, althans minimaal 25% zou zijn verminderd ten opzichte van 1990. Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep werd besloten dat de Nederlandse overheid ervoor moest zorgen dat haar uitstoot in 2020 ten minste 25% lager zou zijn dan in 1990. Die beslissing bleef ook in cassatie overeind. In eerste aanleg veroordeelde de rechtbank van Den Haag de Nederlandse staat wegens een schending van de algemene zorgvuldigheidsplicht.  Het Gerechtshof deed dit in hoger beroep – met uitvoerige verwijzingen naar de rechtspraak van het EHRM – echter op grond van artikel 2 en 8 EVRM.  De Hoge Raad bevestigde deze uitspraak op gelijkaardige wijze in cassatie. Er komen uit deze zaak dan ook twee pistes naar voor: één op basis van mensenrechten en één op basis van de algemene zorgvuldigheidsplicht (voor een vergelijking van beide pistes, zie hier en hier).

Wat de onbepaalbaarheid van de slachtoffers betreft, blijkt uit de EHRM-rechtspraak zoals aangehaald in de Urgenda-uitspraken dat uit artikel 2 EVRM een plicht kan voortvloeien tegenover de gehele samenleving, al werd deze (nog) nooit aangenomen in een milieucontext. Verder blijkt dat er op grond van artikel 8 EVRM  reeds een plicht werd aangenomen tegenover een ruimere bevolkingsgroep in de context van milieuschade. Toch bleef deze schade – zeker in vergelijking met deze veroorzaakt door de klimaatverandering – regionaal beperkt, waardoor ook de slachtoffers duidelijker identificeerbaar waren.

In hoger beroep  weerlegden de rechters het argument dat de klimaatverandering niet valt te herleiden tot één verantwoordelijke Verdragsstaat. Zij stelden dat het mondiale karakter van het probleem de staat er niet van ontslaat zijn verplichting na te komen en vanaf zijn grondgebied naar vermogen beschermingsmaatregelen te nemen tegen de gevaren van een ernstige klimaatverandering. De Hoge Raad ging uitvoeriger in op de problematiek en entte de individuele verantwoordelijkheid van de staat op de beginselen van het VN Klimaatverdrag en de navolgende COP-besluiten, het Akkoord van Parijs, de Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts en het in artikel 13 EVRM gewaarborgde recht op effectieve rechtsbescherming.

De Nederlandse rechters puzzelden de rechtspraak van het EHRM zo bij elkaar dat het pad inderdaad lijkt geëffend voor de toepassing van artikel 2 en 8 EVRM in een klimaatcontext.  Bovendien blijkt het internationale klimaatbeleid, ondanks het gebrek aan rechtstreekse werking, enorm relevant bij de interpretatie van de mensenrechtelijke plicht van de staat. In het licht hiervan lijkt de staat zich in ieder geval niet te kunnen verschuilen achter het feit dat de verantwoordelijkheid voor de klimaatverandering niet enkel aan hem is te wijten.

Hoewel een mensenrechtelijke grondslag geschikter lijkt voor klimaatvordering, kan steeds worden teruggevallen op de algemene zorgvuldigheidsplicht waar de toepassing van artikel 2 en 8 EVRM niet zou worden aanvaard.  De rechter dient deze zorgplicht dan te concretiseren via volkenrechtelijke interpretatie en wetenschappelijke rapporten, zoals in de Urgenda-zaak in eerste aanleg gebeurde.

The judge and how to get him that far…

Het grootste en laatste struikelblok is dat van de scheiding der machten. Klimaatzaken worden veelal aangespannen met het doel dat de rechter de overheid zou verplichten bepaalde maatregelen te nemen om een verdere klimaatverandering te voorkomen. Een rechter die het beleid van de overheid toetst aan open normen en vervolgens een bevel oplegt, wordt al snel rechterlijk activisme verweten, maar niet altijd terecht.

Wanneer de rechter toetst aan mensenrechten of de algemene zorgvuldigheidsnorm, is het moeilijk zijn eigen toetsingsomvang te bepalen. Deze “open normen” kennen de overheid immers enige beleidsvrijheid toe, waaraan de rechter niet kan raken. De rechter zal zich in dat geval dus terughoudend moeten opstellen en de normen omzichtig moeten concretiseren. Dit zodat het duidelijk wordt tot welke plicht de overheid minstens is gehouden in het kader van de klimaatverandering. Ook hiervoor zijn het internationaal klimaatbeleid, samen met verscheidene wetenschappelijke rapporten, zoals die van het IPCC, van groot belang.

Wanneer de rechter besluit tot niet-nakoming van een plicht hindert de scheiding der machten de rechter niet de overheid een bevel op te leggen tot het nemen van bepaalde klimaatmaatregelen; althans zolang hij zich beperkt tot een bevel dat overeenkomt met de ondergrens van de plicht die werd ontwaard uit artikel 2 en 8 EVRM of de algemene zorgvuldigheidsnorm. Verder dient hij het aan de discretie van de overheid over te laten om de plicht in te vullen met concrete maatregelen.

De rechters in de Urgenda-zaak hielden duidelijk rekening met het bovenstaande. De scheiding der machten stond het rechterlijk bevel dat de Nederlandse Staat werd opgelegd dan ook niet in de weg. Nederland werd verplicht haar broeikasgasuitstoot tegen 2020 met 25% te verminderen ten opzichte van 1990. Dit bevel is aan de ene kant algemeen en laat de specifieke invulling van de plicht over aan de discretie van de overheid. Aan de andere kant is het niets anders dan een plicht tot nakomen van het minste waartoe de Staat op grond van artikel 2 en 8 EVRM, dan wel van de algemene zorgvuldigheidsplicht is gehouden in het kader van de gevaarlijke klimaatverandering.

Zolang de rechter de grenzen van de wettigheid zorgvuldig aflijnt en zich hierbij laat leiden door objectieve maatstaven, kan hem moeilijk activisme worden verweten. In feite doet hij in dat geval niets anders dan wat in een rechtsstaat van hem worden verwacht: de burger beschermen tegen onwettig overheidsoptreden.

Nederland gidsland?

Geen enkel struikelblok hoeft dus onoverkomelijk te zijn. Dit blijkt ook uit de Urgenda-uitspraken in Nederland, waar de rechters zonder al te veel problemen om al bovenstaande bezwaren heen fietsten. De Nederlandse klimaatzaak zou kunnen fungeren als een pilootzaak voor andere nationale rechters om de stugge opvatting van de trias politica-leer aan de kant te schuiven en een meer functionele opvatting van het recht de bovenhand te geven.

De rechter hoeft er dit najaar in ieder geval niet voor terug te deinzen de grenzen van zijn eigen rechtsmacht af te tasten.

Maartje Jongbloet studeerde in 2020 af aan de KU Leuven. Zij schreef haar masterthesis voor over het onderwerp van deze post in het domein van het Staatsrecht onder begeleiding van David Keyaerts, en loopt stage aan de Balie van Brussel. In september startte zij als praktijkassistent Administratief recht aan het Leuven Centre for Public Law van de KU Leuven. 


Maartje JONGBLOET, "Klimaatzaken: van burgerlijk naar rechterlijk activisme?", Leuven Blog for Public Law, 23 November 2020, https://www.leuvenpubliclaw.com/klimaatzaken-van-burgerlijk-naar-rechterlijk-activisme (geraadpleegd op 21 October 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.