Impliciet bevoegd of impliciete koerswijziging? Grondwettelijk Hof aanvaardt Brusselse schoolcontracten

Print Friendly, PDF & Email

 

Op 4 maart 2021 sprak het Grondwettelijk Hof zich uit over een vernietigingsberoep tegen de Brusselse ‘Schoolcontract’-ordonnantie. Die ordonnantie voorziet in een “gewestelijk programma voor stadshernieuwing gericht op een betere stedelijke integratie van de onderwijsinstellingen en het openstellen van scholen voor de buurt”. Het initiatief raakt aan gemeenschapsbevoegdheden, waaronder die m.b.t. onderwijs, maar valt niettemin binnen de impliciete bevoegdheden van het Gewest. Elk vanuit hun eigen expertise, ontleden Jonas Vernimmen (onderwijs in een meertalige context), Johan Lievens (onderwijs en Brussel) en Karel Reybrouck (bevoegdheidsverdeling en Brussel) dit arrest.

Met de ‘Schoolcontract’-ordonnantie richt het Brusselse Gewest zich specifiek op scholen met een kwetsbare schoolbevolking, gelegen in zones voor stedelijke herwaardering. In die wijken wil het Brusselse Gewest het aanbod van collectieve voorzieningen voor de inwoners verhogen door onderwijsinstellingen buiten de schooluren open te stellen. Buurtbewoners krijgen zo toegang tot bijvoorbeeld de sportinfrastructuur, de refter of het schoolplein. Daartoe worden – in geselecteerde scholen – “investeringsoperaties” opgezet “met het doel de onderwijsinstelling en haar onmiddellijke omgeving te bouwen, herbouwen, onderhouden, renoveren, uitbreiden, saneren of verbeteren om ze ter beschikking te kunnen stellen van de inwoners van de wijk en van de schoolbevolking”. Daarnaast worden subsidies ter beschikking gesteld om ‘socio-economische acties’ te ontplooien: “acties die de sociale cohesie en de socio-professionele inschakeling beogen door, onder andere, de deelname van de leerlingen en van de inwoners aan de activiteiten binnen de perimeter van het Scholencontract aan te moedigen.” Volgens de Memorie van Toelichting wordt ten slotte ook beoogd schoolvoorzieningen die het vandaag moeilijk hebben om leerlingen aan te trekken, van hun imagoprobleem te verlossen door met investeringen in school en wijk een nieuwe dynamiek te ontwikkelen.

Het Gewest steunt voor het Schoolcontract op zijn bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening, met name die voor stadsvernieuwing en grondbeleid (art. 6, §1, I.4° en 6° BWHI) . Ondanks die bevoegdheidsgrondslag dreigde een tweeledig conflict met gemeenschapsbevoegdheden, waarover het Hof zich diende uit te spreken. Enerzijds rees de vraag of het Gewest door te voorzien in financiering voor onder meer het bouwen en het renoveren van onderwijsinstellingen geen aangelegenheid regelt die onder de gemeenschapsbevoegdheden voor onderwijs valt (art. 127, §1, 2° Gw.). Anderzijds betreedt het Gewest door de ondersteuning van socio-economische acties mogelijk bepaalde gemeenschapsbevoegdheden inzake cultuur, vrije tijd en sport (art. 127, §1, 1° Gw.).

Stedelijke integratie van scholen

Het is niet de eerste keer dat het Brusselse Gewest pogingen doet om onderwijsinfrastructuur te financieren. In lijn met zijn eerdere rechtspraak bevestigde het Grondwettelijk Hof dat het Gewest ook bij de Schoolcontract-ordonnantie in beginsel niet bevoegd is voor het regelen van de financiering, het gebruik en het beheer van onderwijsinfrastructuur. Het Gewest beriep zich daarom op de leer van de impliciete bevoegdheden. Op basis van artikel 10 BWHI (jo art. 4 BijzWBrussel) mag het Brusselse Gewest rechtsbepalingen aannemen in aangelegenheden waarvoor het niet bevoegd is, mits aan drie voorwaarden is voldaan:
1) de regeling moet noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de bevoegdheden van het Gewest;
2) de aangelegenheid moet zich lenen voor een gedifferentieerde regeling; en
3) de weerslag op de betreden aangelegenheid mag slechts marginaal zijn.

Wat de noodzakelijkheid betreft, wees het Grondwettelijk Hof op “de opmerkelijke aangroei van de bevolking” en de “toenemende grondschaarste op het kleine gewestelijke grondgebied”. Hoewel het Gewest in beginsel onbevoegd is om onderwijsinstellingen te reguleren, zorgen die specifieke, Brusselse omstandigheden ervoor dat het toch als noodzakelijk kan worden beschouwd om een betere stedelijke integratie na te streven van de onderwijsinstellingen “die immers een aanzienlijk deel van de beschikbare ruimte innemen en een centrale ontmoetingsplaats in de wijk vormen.”

Het Hof oordeelde verder dat een gedifferentieerde regeling mogelijk is en slechts een marginale impact heeft op het beleid van de gemeenschappen. Het Schoolcontract is immers maar beschikbaar voor specifieke scholen (in stedelijk herwaarderingsgebied, met een kwetsbare bevolking), die zich bovendien zelf kandidaat moeten stellen. De regels die de gemeenschappen hebben uitgevaardigd, blijven op hen van toepassing en pedagogische opdrachten en gemeenschapsverplichtingen primeren op de gewestelijke doelstellingen en regels.

Aanvullend boog het Hof zich ook over de “socio-economische acties” waarvoor de ordonnantie in ondersteuning voorziet. In zijn advies van 14 februari 2019 had de Raad van State er al op gewezen dat dergelijke acties een voldoende specifieke band met gewestelijke aangelegenheden moeten hebben. Zo niet, dreigde het Gewest niet zozeer de gemeenschapsbevoegdheid inzake onderwijs, maar wel die inzake culturele aangelegenheden te betreden. In de Memorie van Toelichting specifieerde het Brusselse Gewest dat het doelde op acties waarmee men de inwoners wilde informeren over de nieuw opengestelde infrastructuur. Zonder dergelijke publiciteit, zo argumenteerde het Gewest, zouden de investeringen immers zinloos zijn. Het Hof ging mee in deze argumentatie, en oordeelde dat die acties een noodzakelijk accessorium zijn van de bevoegdheid van stadsvernieuwing. Dat het aanwenden van die bevoegdheid ertoe leidt dat het economische of sociale leven gestimuleerd wordt, maakt volgens het Hof nog niet dat het Gewest zijn bevoegdheid te buiten ging.

Deur op een kier

Veel waarnemers zullen zich in hun constitutioneel kopje koffie hebben verslikt toen ze vernamen dat het Grondwettelijk Hof in de Brusselse schoolcontracten geen schending van de bevoegdheidsverdelende regels zag. In het verleden zijn pogingen van het Brusselse Gewest om kinderdagverblijven, schoolgebouwen en sportinfrastructuur te financieren immers steevast vernietigd door het Hof. Ook toen ging het telkens om een toekenning van, al bij al beperkte, facultatieve subsidies die de basisfinanciering door de gemeenschappen slechts zou aanvullen.

In de daarbij horende procedures volgde de argumentatie van het Brusselse Gewest grosso modo hetzelfde stramien. Het Grondwettelijk Hof oordeelde echter steeds dat de financiering niet inpasbaar was in gewestelijke bevoegdheden zoals het tewerkstellingsbeleid of de financiering van de gemeenten. Het argument van de impliciete bevoegdheden, dat in ondergeschikte orde werd ontwikkeld, werd steeds opnieuw genegeerd door het Grondwettelijk Hof, zelfs na enkele kritische noten in de rechtsleer (zie p. 384-385, p. 154, p. 404-405).

In het arrest van 4 maart 2021 ging het Hof voor het eerst wel in op de leer van de impliciete bevoegdheden, wat meteen leidde tot de enigszins onverwachte niet-vernietiging van de Schoolcontract-ordonnantie. Een mogelijke verklaring voor deze omwenteling is dat de schoolcontracten een nauwere band vertonen met de gewestelijke bevoegdheid voor stedenbouw en ruimtelijke ordening dan, bijvoorbeeld, de subsidies voor kinderopvang met het tewerkstellingsbeleid. Tegelijkertijd rijst de vraag of deze uitspraak niet kadert in een bredere tendens om minder dogmatisch om te springen met het onderscheid tussen gemeenschaps- en gewestbevoegdheden in Brussel. De zesde staatshervorming gaf al een aanzet in die richting door het Gewest bevoegd te maken voor de financiering van gemeentelijke sportinfrastructuur, de beroepsopleidingen en enkele biculturele aangelegenheden van gewestelijk belang (maar dus niet de financiering van kinderopvang of schoolinfrastructuur). De samenstelling van het Grondwettelijk Hof is bovendien sinds de eerdere arresten ingrijpend gewijzigd. Of de nieuwe rechters hiermee het signaal geven dat zij zich voortaan pragmatischer zullen opstellen wanneer het Gewest zich op gemeenschapsterrein begeeft, is momenteel nog koffiedik kijken. In ieder geval biedt dit arrest wel een interessant precedent voor een ambitieuze ordonnantiegever, doordat het de deur op een kier zet voor verder Brussels gemeenschapsbeleid. Maar wie denkt dat Brussel nu een eigen schoolsysteem kan oprichten of onbeperkt kinderopvang kan financieren, zal hoe dan ook nog steeds botsen op de grenzen van de bevoegdheidsverdeling. De impliciete bevoegdheden kennen nu eenmaal hun limieten.

Jonas Vernimmen is onderzoeker bij team Rechten van de Mens van LCPL, waar hij een doctoraat voorbereidt over culturele diversiteit en het recht op onderwijs. Johan Lievens is universitair docent Staatsrecht bij de VU Amsterdam, en onderzoeker bij LCPL. Karel Reybrouck is onderzoeker bij het team Staatsrecht van LCPL, waar hij een doctoraat voorbereidt over de bevoegdheidsverdeling.

Een licht gewijzigde versie van deze bijdrage verscheen eerder al in de Juristenkrant (24 maart 2021).


Jonas VERNIMMEN, Johan LIEVENS & Karel REYBROUCK, "Impliciet bevoegd of impliciete koerswijziging? Grondwettelijk Hof aanvaardt Brusselse schoolcontracten", Leuven Blog for Public Law, 7 April 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/impliciet-bevoegd-of-impliciete-koerswijziging-grondwettelijk-hof-aanvaardt-brusselse-schoolcontracten (geraadpleegd op 14 June 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.