Iers Hooggerechtshof vernietigt klimaatactieplan: onzekerheid is geen excuus voor vaagheid

Print Friendly, PDF & Email

Op 31 juli 2020 heeft het Ierse Hooggerechtshof het klimaatactieplan van de overheid vernietigd. Een grote kamer van uitzonderlijk zeven rechters oordeelde unaniem dat het vooropgestelde actieplan onvoldoende specifiek was en daardoor niet voldeed aan de wettelijke vereisten van de Ierse klimaatwetgeving. Ierland is zo het tweede land na Nederland (met de Urgendazaak) waar het hoogste rechtscollege zich uitspreekt over een klimaatzaak waarin de eisers aan de staat een gebrekkig klimaatbeleid verwijten. Een historisch arrest of eerder een logische toepassing van de regels van de rechtstaat?

De Ierse vereniging ‘Friends of the Irish Environment’ (FIE) bond de kat de bel aan. De Ierse klimaatwetgeving (the 2015 Act) verplicht de overheid om een klimaatactieplan aan te nemen waarmee zij tegen het einde van het jaar 2050 de omslag kan maken naar een koolstofarme, uit klimaatoogpunt veerkrachtige economie. FIE klaagde aan dat het in 2017 aangenomen actieplan ontoereikend was om die doelstelling te bereiken. Volgens de vereniging was het problematisch dat het actieplan, hoewel het de doelstelling van nuluitstoot in 2050 vooropstelde, in de nabije toekomst in een toename in plaats van een afname van koolstofemissies voorzag. Zoals in de Nederlandse Urgendazaak, wijst ook FIE op het belang van het uitgestippelde traject van maatregelen om de doelstelling te bereiken, en op de gevaren van zogenaamde ‘tipping points’. Die laatste zijn kritieke momenten waarop de effecten van de klimaatverstoring onomkeerbaar worden zoals bijvoorbeeld de verdwijning van gletsjerijs.

Want zelfs al zou de Ierse overheid erin slagen om tegen 2050 een nuluitstoot te bereiken, dan nog zou een toegelaten stijging van de uitstoot vóór de einddatum onherstelbare schade kunnen aanrichten. Dit zou precies plaatsvinden in de vorm van die ‘kantelpunten’. De toename in emissies zou de opwarming van de aarde in de hand werken, wat de Ierse klimaatwetgeving net wenst te vermijden. De vereniging beargumenteerde dat het gebrekkige klimaatbeleid een bedreiging vormde voor drie rechten in het bijzonder. Het beleid zou het fundamentele recht op leven (in het bijzonder de positieve verplichting voor de overheid om haar burgers te beschermen tegen de lijfelijke gevolgen van de klimaatverstoring), het recht op fysieke integriteit en het recht op een gezond leefmilieu conform de menselijke waardigheid in het gedrang brengen. Het bestaan van die rechten zou expliciet (voor de eerste twee rechten) en impliciet (voor het derde recht) blijken uit de Ierse grondwet en internationale verdragen waardoor Ierland gebonden is zoals het EVRM.

De overheid betwistte in het bijzonder het bestaan van het niet expliciet opgenomen recht op een gezond leefmilieu zoals voorgehouden door FIE en voerde aan dat FIE het vereiste persoonlijke procesbelang (‘standing’) ontbeerde. Als rechtspersoon genoot het niet van het recht op leven en het recht op fysieke integriteit als persoonlijke rechten.

Naast die op rechtenschending gebaseerde argumenten rees ook de vraag of het plan van 2017 wel beantwoordde aan de klimaatwetgeving (the 2015 Act). Het plan zou niet voldoen aan de door die klimaatwetgeving voorgeschreven vereisten. De dubbele kritiek nam niet weg dat zowel FIE als de Ierse overheid het eens waren over de noodzaak om maatregelen te treffen tegen de – volgens beide wetenschappelijk genoegzaam aangetoonde – klimaatverstoring. Die eensgezindheid belette evenwel niet dat ook in deze klimaatzaak discussie rees over de rol van de rechter ten aanzien van het optreden van de uitvoerende macht.

Onvoldoende specifiek actieplan

Het Ierse Hooggerechtshof vernietigde het klimaatactieplan van 2017. Daarvoor volgde het Hof het pad van de strijdigheid van het plan met de klimaatwetgeving en niet dat van de schending van de aangevoerde rechten.  Het Hof oordeelde dat die wetgeving (the 2015 Act, en in het bijzonder artikel 4 ervan) de regering ertoe verplicht om te voorzien in een voldoende specifiek actieplan. Met die specificiteit wordt transparantie naar de burger beoogd. Een normaal zorgvuldige en geïnteresseerde burger moet kunnen beoordelen of het klimaatactieplan haalbaar is en of hij kan instemmen met de daarin gekozen beleidsopties. Dat laat hem toe om te reageren, bijvoorbeeld door zijn houding bij een volgende stembusgang aan te passen. De klimaatwetgeving verplicht in dat opzicht tot het opstellen van een nieuw actieplan om de vijf jaar.

Het Hooggerechtshof onderstreepte dat dit niet betekent dat de overheid een plan met een vijfjarige horizon mag opstellen. De overheid moet de blik op 2050 richten en gedurende de hele nog resterende periode specifiek aangeven welke maatregelen ten aanzien van welke economische sectoren zij zal treffen. De vijfjarige plannen laten simpelweg toe om waar nodig bij te sturen in het licht van nieuwe wetenschappelijke inzichten en technologische ontwikkelingen. De maatregelen in de eindjaren mogen minder uitgewerkt zijn dan die op korte termijn. Er moet niettemin al een redelijk niveau van detail worden bereikt. Omdat de Ierse overheid in het actieplan van 2017 herhaaldelijk aangaf te rekenen op ‘nog te ontwikkelen technologieën’ en vermeldde dat op enkele vlakken ‘meer onderzoek’ noodzakelijk was, overwoog het Hooggerechtshof dat het actieplan ‘aanzienlijk’ tekortschoot aan de specificiteitsvereiste. Daarom vernietigde het Hof het klimaatactieplan.

Niet onverwacht rees de vraag of de rechter zodoende niet oordeelt over de opportuniteit van het beleid. Het Hooggerechtshof weerlegde dat argument. Het Hof benadrukte dat als de wetgever vereisten stelt voor de plannen, het zonder twijfel aan de rechter toekomt om te toetsen of daaraan voldaan is. Het Hof herinnerde er uitdrukkelijk aan dat hoewel wetgeving steunt op beleid, ze eens tot stand gekomen, niet langer beleid maar recht is. Het Hof beperkte zich tot het nagaan van de door de klimaatwetgeving vereiste specificiteit.

Uiteraard neemt dat niet weg dat er inhoudelijke elementen zijn die buiten de rechtsmacht van de rechter vallen. Het Hof erkende dat ook. De klimaatwetgeving spreekt zich niet precies uit over de middelen waarmee haar doel bereikt moeten worden, zodat zij in het midden laat op welke wijze de economische sectoren moeten bijdragen aan de duurzame omslag. Een oordeel daarover behoort dan ook in beginsel tot de beleidsmarge van de uitvoerende macht.

Mensenrechtelijke invalshoek

Wat de mensenrechtelijke invalshoek betreft, ving FIE bot. Het Hof verkoos de piste van de wettigheid. Omdat die voldoende was om het plan te vernietigen, is het opvallend dat het Hof zich toch uitliet over de piste van de rechtenschending. Chief Justice J. Clarke wees op het belang van de vraag naar het bestaan van ‘standing’ in hoofde van de vereniging en naar het bestaan van de aangehaalde mensenrechten voor mogelijke toekomstige rechtszaken.

Het Hooggerechtshof oordeelde dat FIE als rechtspersoon uit haar aard niet kan genieten van een recht op leven of een recht op fysieke integriteit. Bovendien is het onnodig dat zij zulke rechten voor anderen zou moeten kunnen behartigen. Volgens het Hof dreigt er geen gevaar op niet-afdwingbaarheid van de aangehaalde rechten. De reden waarom FIE als eiseres in rechte optrad, was om haar achterban te beschermen tegen de kosten van een eventueel onsuccesvol geding. Het Hooggerechtshof zag niet in welk praktisch bezwaar had bestaan tegen het financieel ondersteunen van natuurlijke personen in het geval zij de zaak in eigen naam hadden aangespannen. Het Hof achtte het vanzelfsprekend dat natuurlijke personen wél de aangehaalde rechten genieten.

Het Hof sloot verder niet uit dat grondwettelijke rechten en verplichtingen een rol zouden kunnen spelen in een klimaatzaak. Het stelt een uitspraak daarover echter uit tot een zaak waarin die rechten van belang zijn (lees: een zaak waarin natuurlijke personen er beroep op doen). De deur die het Hof zo op een kier liet, trok het in één adem ook wat nauwer toe. Het overwoog dat een recht op een gezond leefmilieu ofwel overbodig is, mocht het de rechten op leven en op fysieke integriteit niet overstijgen, ofwel buitensporig vaag is, mocht het wel een zelfstandige betekenis hebben. Om die reden sluit het Hof uit dat zo’n recht uit de grondwet kan worden afgeleid. Het succes van toekomstige Ierse zaken op basis van mensenrechtenschendingen zal in het licht van deze uitspraak afhangen van de gekozen mensenrechten (recht op leven of fysieke integriteit, niet op een gezond leefmilieu) en de hoedanigheid van de eisers (natuurlijke personen, geen vereniging).

Draagwijdte van het arrest

Het Urgenda-arrest van de Nederlandse Hoge Raad mag met recht en rede historisch genoemd worden. Het verwondert niet dat FIE bij het Hooggerechtshof aandrong om zich te laten inspireren door dat arrest. Het Ierse Hooggerechtshof, hoewel het uitdrukkelijk het bestaan van het arrest erkende, is daar niet in detail op ingegaan, omdat het de mensenrechtelijke invalshoek door een gebrek aan ‘standing’ van FIE verwierp. Het kan worden opgemerkt dat het onzeker is of het Hooggerechtshof zelfs bij een vordering door natuurlijke personen aandacht aan deze invalshoek zou hebben besteed. De wettigheidscontrole zou in dat geval ook bij zo’n vordering hebben volstaan om het klimaatactieplan te vernietigen. Hoe dan ook voldeed het klimaatactieplan niet aan de waarborgen die het de burger had moeten bieden, wars van de fundamentele discussie over hoe stringent de maatregelen (moeten) zijn.

Voorts duikt, net zoals in de Urgendazaak, ook hier op dat er nog geen uitspraak is van het EHRM over de toepassing van het EVRM op de klimaatverstoringsproblematiek. Hoewel het Ierse Hooggerechtshof niet nader op die kwestie inging, valt niettemin op hoe belangrijk een uitspraak van het EHRM in dat opzicht zou zijn. Niet elke nationale rechter is duidelijk even bereid om in afwezigheid daarvan zelf het voortouw te nemen, zoals in de Nederlandse Urgendazaak is gebeurd. Zo’n EHRM-uitspraak zou het recht op een gezond leefmilieu scherper kunnen stellen, wat de door het Ierse Hooggerechtshof aangekaarte onaanvaardbare vaagheid zou kunnen verhelpen. Sinds wijzing van het Ierse arrest zijn er twee zaken aanhangig gemaakt bij het EHRM (1,2), waarnaar kan worden uitgekeken.

Wat er ook van zij, het Hooggerechtshof heeft zich met dit arrest sereen gekweten van de taak die aan de rechter toekomt in een rechtstaat, namelijk de controle op de andere staatsmachten zonder zich evenwel te mengen in hun vrije beleidsmarge. Het Hooggerechtshof heeft zich niet uitgesproken over de politieke dimensie van de inhoud van het klimaatactieplan. Zo is het niet ingegaan op het argument van FIE dat het voorzien in een voorlopige toename van koolstofemissies in strijd zou zijn met de doelstelling van de Ierse klimaatwetgeving. De draagwijdte van het arrest is daardoor ‘beperkter’ dan in de Urgendazaak. Op dat vlak doet het meer denken aan de recente uitspraak over de uitbreiding van Heathrow.

Wel deelt het met Urgenda de aandacht voor het vooropgestelde traject om klimaatdoelstellingen te bereiken, aldus verder kijkend dan louter het formuleren van die doelstellingen zelf. De resulterende aansporing tot het verder nadenken over concrete, mogelijke maatregelen voor de (minder nabije) toekomst, verdient navolging. Het zou kunnen kaderen in het respecteren van het voorzorgsbeginsel dat in de huidige zaak evenwel niet ter sprake kwam. Het is ten slotte goed voor ogen te houden dat de inzet bij klimaatzaken niet noodzakelijk steeds ‘all-in’ hoeft te zijn, alle moeilijke vragen over de balans tussen recht, politiek en wetenschap incluis. Soms volstaat het om de overheid simpelweg op de regels van het spel te wijzen.

Christopher Borucki en Françoise Auvray zijn als assistenten verbonden aan het Instituut voor Verbintenissenrecht van de KU Leuven, UHasselt. Dr. Pieter Gillaerts is verbonden aan het Leuven Centre for Public Law van de KU Leuven.

Deze blogpost vloeit voort uit een eerder artikel in de Juristenkrant en werd ook in een Engelstalige versie op de Oxford Human Rights Hub gepubliceerd.


Christopher BORUCKI, Françoise AUVRAY & Pieter GILLAERTS, "Iers Hooggerechtshof vernietigt klimaatactieplan: onzekerheid is geen excuus voor vaagheid", Leuven Blog for Public Law, 12 February 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/iers-hooggerechtshof-vernietigt-klimaatactieplan-onzekerheid-is-geen-excuus-voor-vaagheid (geraadpleegd op 21 October 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.