Hoe meten we de regeldruk?

Print Friendly, PDF & Email

Regeldruk is iets waarover veel wordt geklaagd. Politici, bedrijven, organisaties, burgers, ambtenaren, rechters en academici laten zich regelmatig negatief uit over de hoeveelheid en de complexiteit van de rechtsregelproductie. Maar wat is regeldruk eigenlijk? En hoe kunnen we de regeldruk meten? De bekende grafiek met het toenemend jaarlijks aantal pagina’s in het Belgisch Staatsblad is alvast geen betrouwbare indicatie, betoogt Jeroen Van Nieuwenhove in deze blogpost, die gebaseerd is op een meer uitgebreide bijdrage. Uit tellingen in de Reflex-databank blijkt zelfs veeleer een stagnatie van het jaarlijkse aantal rechtsregels.

Regeldruk: een meerduidig begrip

Uit de literatuur blijken minstens drie verschillende mogelijke invullingen van het begrip regeldruk.

Een eerste invulling is de kwantitatieve regeldruk, namelijk de hoeveelheid rechtsregels die er zijn op een bepaald tijdstip of die er zijn bijgekomen over een bepaalde periode. Die hoeveelheid zegt op zich niet zoveel over de concrete last die burgers, bedrijven, enz. daarvan ondervinden. Het geeft echter wel een indicatie voor het “drukkende” karakter dat van die rechtsregels uitgaat, zeker wanneer men verschillende tijdstippen of periodes met elkaar vergelijkt.

Een tweede invulling is de gepercipieerde regeldruk, namelijk de subjectieve druk die burgers ervaren door de hoeveelheid rechtsregels. Die invulling lijkt relevanter dan de kwantitatieve regeldruk, omdat ze inspeelt op de ervaring van burgers, veeleer dan op abstracte getallen. Anderzijds is de gepercipieerde regeldruk ook moeilijker te meten, onder meer omdat de perceptie van de regeldruk sterk afhangt van de situatie waarin die burger zich bevindt. De zogenaamde regelgevingsparadox houdt in dat soms wordt geklaagd over de toenemende regeldruk, maar dat bij andere gelegenheden dan weer om meer regels wordt gevraagd. Toch is het mogelijk om met sociaalwetenschappelijke methodes ook de gepercipieerde regeldruk in kaart te brengen.

Een derde mogelijke invulling van het begrip regeldruk is de feitelijke regeldruk, namelijk de kosten die burgers, bedrijven en ook de overheid zelf oplopen ingevolge regelgeving. Deze benadering heeft als verdienste dat men kan nagaan wat de kosten zijn die een nieuwe rechtsregel toevoegt aan wat er reeds is, zowel voor de overheid die ze moet handhaven als voor de burgers die ze moeten naleven. Dat is nuttig wanneer men een afweging wil maken (in de vorm van een ex ante-beoordeling) voor nieuwe rechtsregels of wanneer men de bijkomende lasten voor een bepaalde periode in kaart wil brengen. De invalshoek van de kosten is wel enigszins beperkt.

Deze blogpost neemt de eerste invulling van het begrip regeldruk onder de loep. Ook al hebben de twee andere invullingen hun belang, toch is het nuttig om een inzicht te krijgen in het aantal bestaande rechtsregels en het aantal rechtsregels dat erbij komt, bijvoorbeeld per jaar.

Het meten van kwantitatieve regeldruk met de natte vinger

Bij wie denkt aan het aantal rechtsregels per jaar, zal de bekende grafiek voor de geest komen die bij de jaarwisseling regelmatig in de media opduikt. Het gaat om het aantal pagina’s van het Belgisch Staatsblad, dat een sterke en nauwelijks aflatende stijging vertoont, namelijk een verzesvoudiging van het aantal pagina’s op vijftig jaar tijd en een verdubbeling in de laatste twintig jaar.

Cijfers zijn afkomstig van een telling door Voka  en werden verder aangevuld door de auteur.

Het is echter maar de vraag of deze grafiek een betrouwbare indicatie is van het aantal nieuwe rechtsregels per jaar. Zo zorgde de introductie van het digitale Belgisch Staatsblad in 2003 ervoor dat de omvang van teksten niet meer in dezelfde mate een argument kon vormen om teksten niet bekend te maken in het Belgisch Staatsblad (wanneer daarvoor enige beoordelingsruimte gold). De opeenvolgende staatshervormingen hadden tot gevolg dat bepaalde regelgeving die voorheen door de federale overheid werd uitgevaardigd, voortaan door drie of meer overheden werd uitgevaardigd, met officiële vertalingen in andere landstalen erbij. De toename van het aantal officiële Duitse vertalingen van federale rechtsregels kan ook een rol spelen. Ten slotte worden in het Belgisch Staatsblad ook veel andere mededelingen en berichten bekendgemaakt dan enkel rechtsregels.

Alvast de grafiek van het aantal adviesaanvragen bij de afdeling wetgeving van de Raad van State wijst op een minder spectaculaire toename dan de grafiek van het aantal pagina’s in het Belgisch Staatsblad.

De cijfers (die betrekking hebben op gerechtelijke jaren en niet op kalenderjaren) zijn afkomstig van een interne databank van de Raad van State, maar ze worden ook weergegeven in de jaarlijkse werkingsverslagen.

Deze grafiek is veelzeggend over de zaaklast in de afdeling wetgeving, maar net als de vorige grafiek is ze misleidend als indicatie voor de kwantitatieve regeldruk. In de eerste plaats worden de adviesaanvragen van alle overheden geteld, net als in het Belgisch Staatsblad de rechtsregels van alle overheden worden bekendgemaakt. De gemeenschappen en de gewesten zijn nu met drie of vier bevoegd in aangelegenheden waarvoor vroeger enkel de federale overheid bevoegd was. Dat zorgt echter niet noodzakelijk voor een toename in het aantal rechtsregels dat relevant is voor een bepaalde burger die in een bepaalde gemeenschap of in een bepaald gewest woont. In de tweede plaats worden niet alle rechtsregels om advies aan de Raad van State voorgelegd. Er zijn parlementaire initiatieven waarover geen advies wordt gevraagd en er zijn besluiten waarvoor de hoogdringendheid wordt ingeroepen, al dan niet terecht. Omgekeerd komen ook niet alle teksten waarover de Raad van State adviseert, daadwerkelijk tot stand.

Een meer accurate telling: de Reflex-databank

Meer voor de hand liggend, maar meer tijdrovend is het daadwerkelijk tellen van het aantal nieuwe rechtsregels per jaar te tellen. In Nederland werd in 2004 het onderzoeksrapport Alle regels tellen opgesteld, waarin een inventaris werd gemaakt van het aantal wetten, algemene maatregelen van bestuur (het equivalent van onze koninklijke besluiten) en ministeriële regelingen (het equivalent van onze ministeriële besluiten) en van de jaarlijkse evolutie ervan. Er werden ruim 12.000 nog geldende wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen geteld. In België is er nog geen dergelijke inventaris opgesteld, al werd aan het einde van de jaren negentig door het Coördinatiebureau van de Raad van State gewag gemaakt van ongeveer 40.000 teksten, maar dan wel van zowel de federale overheden als van alle deelstaten samen. Het is echter niet duidelijk hoe die raming is gebeurd.

Het is echter principieel mogelijk om het aantal nieuwe rechtsregels te bepalen dat er elk jaar bijkomt. In de Reflex-databank van de Raad van State worden immers het aantal normatieve (regelgevende) teksten bijgehouden voor alle overheden. Het zou echter verkeerd zijn om de rechtsregels van alle overheden te tellen, omdat men normaal gesproken maar onder de bevoegdheid van de federale overheid en van één gemeenschap en één gewest kan vallen. Dat is ook de reden waarom de zo-even weergegeven grafieken van het aantal pagina’s in het Belgisch Staatsblad en van het aantal adviesaanvragen bij de Raad van State geen betrouwbare indicator zijn voor het aantal voor een welbepaalde burger relevante rechtsregels.

Omwille van de eenvoud werd gekozen voor een telling van de rechtsregels van de federale overheid en van de Vlaamse overheid (Vlaamse Gemeenschap en Vlaamse Gewest). Daarbij moet dan wel de nuance worden geplaatst dat andere deelstaten andere cijfers opleveren en dat sommige bedrijven, organisaties en burgers rekening moeten houden met de rechtsregels van meer dan één deelstaat.

Wanneer men met behulp van de Reflex-databank voor de periode van 1970 tot 2019 in kaart brengt hoeveel wetten en decreten, koninklijke besluiten en regeringsbesluiten, alsook ministeriële besluiten van deze overheden er jaarlijks bijkomen, krijgt men het volgende resultaat.

Een eerste opvallende vaststelling is dat het jaarlijks aantal nieuwe rechtsregels niet toeneemt, maar eerder afneemt. In het laatste decennium zijn er minder rechtsregels tot stand gekomen dan in de twee decennia die eraan voorafgingen.

Een tweede, minder verrassende vaststelling betreft de sterke schommelingen in de rechtsregelproductie, die meer uitgesproken zijn dan in de grafiek met het aantal pagina’s in het Belgisch Staatsblad. Zo waren er in 2011 1304 rechtsregels, terwijl er in 1999 2428 rechtsregels waren, dus bijna het dubbele. Deze schommelingen kunnen verklaard worden door verkiezingen en belangrijke crisissen. Zo merkt men bijvoorbeeld in de aanloop naar de verkiezingen van 1999, 2003, 2007 en 2014 een duidelijke toename van het aantal rechtsregels. Maar ook crisissen spelen een rol. Zo heeft het regeringsontslag op federaal niveau ruim voor de verkiezingen van 2019 geleid tot een merkbare daling van de rechtsregelproductie.

Verdere verfijning

Deze telmethode heeft uiteraard ook beperkingen. Zo blijkt uit het aantal nieuwe rechtsregels per jaar niet hoeveel van deze rechtsregels nieuwe autonome rechtsregels zijn en hoeveel ervan wijzigingsteksten zijn die wijzigingen aanbrengen in bestaande autonome rechtsregels. Natuurlijk zijn wijzigingen formeel beschouwd ook nieuwe rechtsvoorschriften en zorgen ze dus ook voor bijkomende regeldruk. Ze zijn echter aanpassingen van bestaande voorschriften en vertonen er een nauw inhoudelijk verband mee. Ook indien het aantal nieuwe rechtsregels per jaar niet of nauwelijks toeneemt, zou er wel een aanzienlijke toename van de regeldruk kunnen zijn als de meeste van die nieuwe rechtsregels nieuwe autonome regelingen zouden zijn.

Het is echter niet zo vanzelfsprekend om te beoordelen of een tekst een nieuwe autonome regeling is, dan wel een wijziging van een bestaande autonome regeling. Dat moet manueel, van geval tot geval worden beoordeeld en kan niet louter op basis van het opschrift van de tekst worden uitgemaakt. Zo zijn er rechtsregels met een opschrift dat een autonome regeling doet vermoeden, maar die toch enkel wijzigingsbepalingen bevatten. Sommige rechtsregels bevatten zowel autonome bepalingen als wijzigingsbepalingen; in dat geval kan men het best nagaan welke bepalingen het grootste relatieve belang hebben in de tekst. Om voor alle nieuwe teksten van de federale en de Vlaamse overheid tussen 1970 en 2019 na te gaan welke autonome teksten zijn en welke wijzigingsteksten, zullen zo’n 80.000 teksten moeten worden beoordeeld.

Voor de federale wetten die in 2018 en 2019 werden bekrachtigd, bleek de volgende verhouding:

2018 2018 (%) 2019 2019 (%)
autonome wetten 38 20% 31 17%
waarvan begrotingsgerelateerd 9 6
wijzigingswetten 125 66% 133 72%
andere wetten 27 14% 20 11%
totaal 190 100% 184 100%

Begrotingsgerelateerde autonome wetten zijn financiewetten, wetten tot opening van voorlopige kredieten, rekeningwetten, domeinwetten, enzovoort. Onder “andere wetten” moeten voornamelijk bekrachtigingswetten en instemmingswetten met internationale verdragen en samenwerkingsakkoorden worden verstaan.

Een dergelijke analyse zou uiteraard ook voor andere jaren en voor andere normsoorten moeten worden gemaakt, maar alleen al kijkend naar de lijsten met de opschriften van die rechtsregels lijkt ook daar het aantal wijzigende teksten de nieuwe autonome teksten ruim te overklassen. Men kan natuurlijk aanvoeren dat ook 25 nieuwe wetten per jaar het aantal wetten met 250 per decennium laat toenemen, maar er worden ook wetten opgeheven.

Er kunnen uiteraard nog verdere verfijningen worden doorgevoerd, zoals rekening houden met het aantal artikelen (en dus bij benadering de omvang) van de betrokken rechtsregels. Er kan ook worden nagegaan hoe lang een gemiddelde rechtsregel bestaat vooraleer hij wordt opgeheven en hoe vaak hij wordt gewijzigd. Dat is echter een zeer arbeidsintensief werk, omdat die cijfers niet op automatische wijze uit een databank kunnen worden gehaald.

Conclusie

Uit het voorgaande blijkt alvast dat de illustratie van de regeldruk met een grafiek met het jaarlijks aantal pagina’s van het Belgisch Staatsblad misleidend is en zelfs gevaarlijk. Wanneer immers zonder meer wordt aangenomen dat de kwantitatieve regeldruk in die mate toeneemt als moet blijken uit die grafiek, zou men een beleidsprioriteit kunnen maken van het uitdunnen van het aantal rechtsregels of op zijn minst van het beperkt houden van de regelproductie, terwijl dat niet noodzakelijk een prioritaire kwestie is in vergelijking met andere belangrijke maatregelen inzake de kwaliteit van de regelgeving.

Het zou interessant zijn als er kan worden voortgebouwd op de telling van rechtsregels in de Reflex-databank om tot verdere en meer verfijnde inzichten te komen over de kwantitatieve regeldruk, ook al is die invulling van regeldruk maar één manier om het fenomeen te bekijken.

Jeroen Van Nieuwenhove is staatsraad (afdeling Wetgeving, Raad van State) en vrijwillig wetenschappelijk medewerker aan het Leuven Centre for Public Law).


Jeroen VAN NIEUWENHOVE, "Hoe meten we de regeldruk?", Leuven Blog for Public Law, 2 July 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/hoe-meten-we-de-regeldruk (geraadpleegd op 24 October 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.