Het legaliteitsbeginsel in onderwijs versus de vrijheid van onderwijs

Print Friendly, PDF & Email

Belgium-6801B - Church of St. James

Op vrijdag 25 september 2020 werd em. prof. dr. baron André Alen, inmiddels erevoorzitter van het Grondwettelijk Hof, toegelaten tot het emeritaat. Daags voordien verscheen het Liber amicorum André Alen, getiteld ‘Semper perseverans’, als eerbetoon. Een speciale blogreeks vestigt de aandacht op verschillende bijdragen van het boek. In deze blogpost bespreken Jan De Groof en Kurt Willems de verhouding tussen het legaliteitsbeginsel in onderwijs en de vrijheid van onderwijs.

Het legaliteitsbeginsel in onderwijs

Art. 24, §5 van de Grondwet bepaalt dat “De inrichting, erkenning of subsidiëring van het onderwijs door de gemeenschap wordt geregeld door de wet of het decreet.” Deze bepaling bouwt voort op het vroegere art. 17 van de Grondwet dat reeds vanaf de aanvang voorschreef: “Het openbaar onderwijs, op ’s Lands kosten  gegeven, wordt  eveneens  bij  de wet geregeld”.

In een vaste formulering oordeelt het Grondwettelijk Hof daarover: “Die bepaling vertaalt de wil van de Grondwetgever om aan de bevoegde wetgever de zorg voor te behouden om de essentiële elementen van het onderwijs te regelen wat betreft de inrichting, de erkenning en de subsidiëring ervan. Artikel 24, § 5, van de Grondwet vereist dat de gedelegeerde bevoegdheden enkel betrekking hebben op de nadere uitwerking van de principes die de decreetgever zelf heeft aangenomen. Via die bevoegdheden kan de Gemeenschapsregering niet de onnauwkeurigheid van die principes verhelpen of onvoldoende gedetailleerde opties verfijnen.” (Zie bv. hier, hier, hier of hier.)

Waarom een legaliteitsbeginsel?

In 1830-1831 schreef het Nationaal Congres het legaliteitsbeginsel inzake onderwijs in de nieuwe Belgische rechtsorde in. Deze keuze van het Nationaal Congres kan historisch worden verklaard. Via dit legaliteitsbeginsel wilde het Nationaal Congres vermijden dat het toekomstige onderwijsbeleid, in navolging van de besluitenregering die Willem I tijdens het Hollandse bewind had ontwikkeld, het parlement opnieuw buiten spel zou proberen te zetten.

Het Arbitragehof meende dat de Grondwetgever in 1988 beoogde om het legaliteitsbeginsel “niet alleen te actualiseren, maar ook te versterken”. Twee factoren staan daarvoor garant: voortaan vermeldt art. 24, §5 van de Grondwet uitdrukkelijk welke elementen van het onderwijs tot de bevoegdheid van de wetgevende macht horen (inrichting, erkenning of subsidiëring). Bovendien werd aan het Arbitragehof de bevoegdheid toegekend om schendingen hiervan te beteugelen. De rechtsbescherming werd daarmee substantieel versterkt, aangezien het optreden van de wetgever vanaf dan getoetst kon worden op respect voor het legaliteitsbeginsel in onderwijs. De aangescherpte grondwettelijke formulering daarentegen was niet echt nieuw: de opsomming “inrichting, erkenning en subsidiëring” was perfect in lijn met de toen reeds geldende interpretatieregels van de Raad van State. De finaliteit  van het legaliteitsbeginsel bleef eveneens dezelfde. Het beginsel viseert nog steeds de bevoegdheidstoewijzing tussen de wetgevende en uitvoerende macht: “delegatie kan evenwel niet zo ver gaan dat zij het aan de Regering zou overlaten regels vast te stellen die voor de organisatie van het onderwijs essentieel zijn.” (zie bv. hier en hier)

De verhouding met de vrijheid van onderwijs

In onze bijdrage aan het Liber Amicorum van André Alen houden we daarom de verhouding tussen enerzijds voornoemd legaliteitsbeginsel, en anderzijds de grondwettelijke vrijheid van onderwijs zoals bedoeld in art. 24, §1, eerste lid van de Grondwet, kritisch onder de loep.

Tussen beide lijkt immers een verraderlijk spanningsveld te bestaan, zo analyseert Lievens in zijn proefschrift: “Legaliteit en vrijheid liggen (…) niet automatisch in elkaars verlengde. Het Grondwettelijk Hof lijkt zich hier in eerste instantie aan te sluiten bij de visie van de Raad van State dat duidelijkere criteria een goede zaak zijn. Hoewel zulks vanuit het legaliteitsbeginsel zonder twijfel kan worden verdedigd, is het perspectief vanuit de vrijheid van onderwijs somberder: net door die specificiteit wordt de onderwijsverstrekker immers geconfronteerd met een aanzienlijke inperking van zijn onderwijsvrijheid.” Of anders gesteld: “Het legaliteitsbeginsel lijkt, gegeven het reguleringsenthousiasme van de decreetgever(s), echter niet langer ten dienste te staan van de onderwijsvrijheid.” Op dezelfde nagel had De Groof een decennium eerder ook reeds geklopt: “Door het legaliteitsbeginsel en de vrijheid van onderwijs dusdanig nauw te verweven, suggereert de Raad [van State] niet minder dan dat een “gebrek aan regelgeving ter zake […] de principiële vrijheid van onderwijs [raakt].”

We wijzen in onze bijdrage vooreerst op de gevaren van een disproportionele aandacht voor het legaliteitsbeginsel in de adviespraktijk van de Raad van State. Waar doorgaans zowel het geheel van de beoogde regelgeving als elk afzonderlijk artikel getoetst wordt aan het legaliteitsbeginsel, wordt t.a.v. de actieve vrijheid van onderwijs soms in algemene bewoordingen geoordeeld dat het finaal aan het Grondwettelijk Hof toekomt om hierover een oordeel te volgen (Zie bijvoorbeeld het advies van de Raad van State betreffende goedkeuring van de eindtermen van de eerste graad voor het Vlaamse secundaire onderwijs, p. 281). Hoewel we zeker begrip hebben voor de tijdsdruk waaronder de Raad van State (te) vaak tot een advies dient te komen, heeft die disproportionele adviespraktijk automatisch een impact op de aandacht die de decreetgever heeft voor art. 24 Grondwet. Het respect voor art. 24, §5 Grondwet zal tijdens de parlementaire besprekingen nauwgezet opgevolgd worden met het advies van de Raad van State in de hand, terwijl dit voor de actieve onderwijsvrijheid niet mogelijk is (in het beste geval) of zelfs afgeblokt wordt wegens klaarblijkelijk niet in het geding (in het slechtste geval). (Zie bv. hier.)

Verder betogen we dat het legaliteitsbeginsel, dat in beginsel bedoeld is om essentiële beslissingen te onttrekken aan de uitvoerende macht, soms ten onrechte wordt ingeschakeld om essentiële beslissingen te onttrekken aan de inrichtende macht. Dat heeft verregaande gevolgen: waar de uitvoerende macht bevoegdheden heeft voor zover die gedelegeerd zijn (na regeling van de essentiële zaken door de decreetgever), hebben de inrichtende machten krachtens art. 24, §1, eerste lid Grondwet verregaande eigen bevoegdheden inzake de vrijheid van oprichting, inrichting en richting, c.q. een eigen inrichtingsautonomie krachtens art. 24, §2 Grondwet. Een specifieke delegatie door de decreetgever is daartoe niet (meer) vereist. Essentiële beslissingen onttrekken aan de inrichtende machten door middel van het legaliteitsbeginsel blijft dan ook een gevaarlijke juridische spraakverwarring. Wanneer de decreetgever essentiële beslissingen onttrekt aan de inrichtende machten is dit een aantasting van de actieve vrijheid van onderwijs of inrichtingsautonomie, die proportioneel behoort te zijn en gegrond op de realisatie van andere grond- of mensenrechten. Die proportionaliteitstoets dreigt te verdwijnen bij een misplaatste toepassing van het legaliteitsbeginsel: in plaats van proportionaliteit na te streven, wordt juist (ten onrechte) aangestuurd op een zo gedetailleerd mogelijke regeling door de decreetgever. Ten aanzien van de inrichtende machten dreigt dit uit te monden in een schending van de actieve onderwijsvrijheid of inrichtingsautonomie. Om art. 24, §1 Grondwet en art. 24, §5 Grondwet met elkaar te verzoenen kan er bijgevolg geen sprake zijn van delegatie wanneer de decreetgever een gepaste mate van terughoudendheid betoont in het licht van de actieve onderwijsvrijheid. “La liberté dont jouit l’école libre en vertu de l’article 24 §1 de la Constitution ne requiert aucune habilitation decrétale.” Zolang het gaat over zelfregulering, is niet de verzoenbaarheid met het legaliteitsbeginsel het toetsingscriterium, maar wel de proportionaliteit ten aanzien van de aantasting van de onderwijsvrijheid.

Ten slotte pleiten we in onze bijdrage nog voor een grondige reflectie omtrent de onderwijsregelgeving voor de toekomst. Het patroon van stelselmatige decretale wijzigingen aan reeds herhaaldelijk gewijzigde normen doorstaat niet langer de toets van behoorlijke regelgeving noch van respect voor de autonomie van inrichters van onderwijs.  Het is dus dringend zaak om nauwkeurig en coherent de afweging te maken tussen de opdrachten van de Gemeenschap enerzijds, en de vrijheid en dus de verantwoordelijkheid van de inrichters van onderwijs, op alle niveaus. Daartoe staan meerdere alternatieven open, andere dan de Vlaamse wetgever tot nu toe hanteerde.

Jan De Groof is professor aan het EuropaCollege (Brugge), de Universiteit van Tilburg, en de National Research University – Higher School of Economics (Moskou, Rusland) UNESCO Chair.

Kurt Willems is professor onderwijsrecht aan het Leuven Centre for Public Law.


Jan DE GROOF & Kurt WILLEMS, "Het legaliteitsbeginsel in onderwijs versus de vrijheid van onderwijs", Leuven Blog for Public Law, 9 July 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/het-legaliteitsbeginsel-in-onderwijs-versus-de-vrijheid-van-onderwijs (geraadpleegd op 29 July 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.