Het controversiële karakter van de procesvoorwaarde van het actueel belang bij de Raad van State

Print Friendly, PDF & Email

 

 

 

 

 

 

Op vrijdag 25 september 2020 werd em. prof. dr. baron André Alen, voorzitter van het Grondwettelijk Hof, toegelaten tot het emeritaat. Daags voordien verscheen het Liber amicorum André Alen, getiteld ‘Semper perseverans’, als eerbetoon. Een speciale blogreeks vestigt de aandacht op verschillende bijdragen van het boek. In deze blogpost bespreekt Tim Souverijns de procesvoorwaarde van het actueel belang voor de Raad van State, dat recent opnieuw onder de aandacht is gekomen.

Artikel 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State (hierna: ‘RvS-wet’) bepaalt dat iedereen die een beroep tot nietigverklaring instelt bij de Raad van State (hierna: ‘Raad’) moet doen blijken van een benadeling of een belang. De wetgever verkoos van meet af aan bewust om dit vereiste niet nader te definiëren om zo de Raad de nodige vrijheid te geven om de veelheid aan feitelijke omstandigheden op een redelijke en soepele manier het hoofd te bieden.

De vereiste van een actueel belang houdt in dat de verzoeker niet alleen een belang heeft bij het instellen van het beroep, maar ook een belang behoudt tot op het ogenblik van de uitspraak. Het klassieke voorbeeld is dat van de ambtenaar die de benoeming van een concurrent in een functie waarvoor hij gekandideerd heeft, aanvecht en die tijdens de procedure op pensioen gaat. Aangezien het belang van de ambtenaar bij een vernietiging bestaat in de kans zelf in de betwiste functie te worden benoemd, valt dat belang samen met die mogelijkheid weg bij het op pensioen gaan. Het volstaat niet dat de verzoeker gedurende een bepaalde periode nadeel heeft ondervonden van de bestreden beslissing. Voor de Raad volstaan voorts noch een moreel belang, d.i. een belang bij het horen nietig verklaren van een bestuurshandeling, noch het feit dat de verzoeker het arrest zou kunnen gebruiken om een schadevergoeding te verkrijgen bij de burgerlijke rechter. 

Impact op het belangvereiste van de schadevergoeding tot herstel

De bevoegdheid voor de Raad, sinds de Zesde Staatshervorming, om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen, heeft geleid tot een genuanceerde invulling van het actueel belang. Met die bevoegdheidstoekenning, via een grondwetswijziging en de invoeging van een artikel 11bis in de RvS-wet, kan de Raad, op verzoek van de verzoekende of tussenkomende partij die het verzoek tot nietigverklaring ondersteunt, een schadevergoeding tot herstel toekennen ten laste van de steller van de handeling, indien zij een nadeel heeft geleden door de onwettigheid van de bestuurshandeling. Met het begrip “onwettigheid” wilde de wetgever verzekeren dat een partij ook aanspraak kan maken op een vergoeding wanneer deze hangende de procedure haar belang verliest bij het verdwijnen van een handeling uit de rechtsorde, onder andere vanwege een evolutie in haar persoonlijke situatie. Het verlies aan belang betekent immers niet dat ze geen nadeel heeft geleden door deze onwettigheid en dus geen legitiem belang zou behouden bij het beroep. Deze nieuwe bevoegdheid toont dus aan dat de finaliteit van een vernietigingsberoep verder gaat dan enkel de nietigverklaring van een onwettige bestuurshandeling en dat de aanspraak op een schadevergoeding verantwoordt dat de verzoeker een belang bij het vernietigingsberoep behoudt. Omdat die visie echter onvoldoende duidelijk tot uiting kwam in de tekst van artikel 11bis RvS-Wet, diende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad hierover standpunt in te nemen. 

(Problematische) voorwaarden van de algemene vergadering 

In twee arresten van 21 juni 2018 oordeelde de algemene vergadering dat het verlies door de verzoekende partij in de loop van het geding van haar belang bij de vernietiging de Raad niet belet het verzoek tot schadevergoeding tot herstel te onderzoeken bij een vastgestelde onwettigheid. Deze arresten betekenen een kentering in de rechtspraak inzake het actueel belang: thans kan een vordering tot schadevergoeding wél volstaan voor een verzoeker om diens belang te behouden. Het is echter ook niet meer dan dat. De verzoeker behoudt zijn belang enkel  indien hij een belang had bij de indiening van het verzoek tot nietigverklaring (1) en indien hij, vóór de uitspraak van het arrest dat de onontvankelijkheid vaststelt, een verzoek om schadevergoeding tot herstel heeft ingesteld bij de Raad (2). In een arrest van 22 maart 2019 voegt de algemene vergadering daar nog een derde voorwaarde aan toe: het verlies van belang mag niet te wijten zijn aan de verzoeker. Belangrijk is verder dat het belang enkel behouden blijft met het oog op het onderzoek van de schadevergoeding tot herstel. Het beroep tot nietigverklaring wordt nog steeds verworpen bij gebrek aan belang. De finaliteit van een procedure tot nietigverklaring is immers een nietigverklaring en niet de toekenning van een schadevergoeding. 

De tweede en derde voorwaarde wringen echter. Artikel  23/5 van het Procedurereglement laat immers ook toe het verzoek tot schadevergoeding tot herstel in te stellen binnen de zestig dagen na de kennisgeving van het arrest over het beroep tot nietigverklaring. Met het opleggen van de tweede voorwaarde sluit de Raad van State die derde mogelijkheid evenwel uit. Verzoekers die willen dat hun middelen onderzocht worden, zullen dus het zekere voor het onzekere nemen en nog tijdens de procedure tot nietigverklaring een vordering tot schadevergoeding instellen bij de Raad. Daardoor dreigt een toename van het aantal vorderingen tot schadevergoeding, terwijl de wetgever net het omgekeerde beoogde.  

Daarnaast rijst ook de vraag in welke gevallen het verlies aan belang verwijtbaar is aan de verzoeker (derde voorwaarde). De verwijtbaarheid is allicht het duidelijkst wanneer deze bepaalde proceshandelingen heeft nagelaten die hij nochtans verplicht was te stellen. In dat geval spelen de wettelijke vermoedens van verlies van belang, zodat het dan niet onredelijk is om geen wettigheidsonderzoek te doen met het oog op de toekenning van de schadevergoeding. Ook het EHRM hanteert die maatstaf. De rechtspraak van na 22 maart 2019 toont evenwel aan dat de drempel hoger ligt. Zo is het nalaten door de verzoeker om een vernietigingsberoep in te stellen tegen de opeenvolgende waarnemende aanstellingen van een concurrent in een ambt dat hij eveneens ambieert, aan de verzoeker verwijtbaar. Dat de verzoeker reeds vier vernietigingsberoepen indiende tegen eerdere waarnemende aanstellingen, leidt niet tot een andere conclusie. Of nog: is de verzoeker die de hoedanigheid van omwonende verliest doordat hij zijn onroerend goed verkoopt, zelf de oorzaak van het verlies van zijn belang, en verbeurt hij om die reden zijn aanspraken op een onderzoek van zijn vordering tot schadevergoeding tot herstel? Dit zou erop neerkomen dat een verzoeker zijn leven voor een onbepaalde duur on hold moet zetten. Bovendien heeft die verkoop misschien wel tot gevolg dat de verzoeker in de toekomst geen schade meer kan lijden, maar neemt dat niet weg dat de verzoeker ook in de periode ervoor schade kan hebben geleden.

Veroordeling door het EHRM en het Grondwettelijk Hof 

De onzekerheid en controverse over het actueel belang blijven dus overeind. De Raad zou er dan ook goed aan doen om dit vereiste te laten vallen en zich voortaan tevreden te stellen met een belang op het ogenblik van de indiening van het vernietigingsberoep. Des te meer, omdat zowel het EHRM als het Grondwettelijk Hof de strenge invulling van het actueel belang door de Raad reeds veroordeelden.

Zo beschouwde het EHRM in de zaak Vermeulen de concrete toepassing van het actueel belang als een schending van het recht op toegang tot een rechter (artikel 6, § 1 EVRM). De vereiste had immers tot gevolg dat een kandidaat zijn beroep tot vernietiging van de Selorbeslissing waarbij hij niet geslaagd werd verklaard voor een examen voor een wervingsreserve van twee jaar, verworpen ziet, omdat de wervingsreserve op dat ogenblik al was verstreken en de verzoeker dus niet meer kon worden opgenomen in die reserve. Het Hof verwijt de Raad met name dat het in zijn beoordeling van de ontvankelijkheid geen rekening heeft gehouden met de impact van de duur van de procedure op de onontvankelijkheid. Hoewel het EHRM enkel uitspraak doet over de concreet voorgelegde zaak, wijst dit arrest er toch op dat het vereiste van het actueel belang in zijn geheel onder druk komt te staan. Ten aanzien van elke bestreden beslissing speelt de duur van de procedure immers een rol.  

Daarnaast veroordeelde ook het Grondwettelijk Hof op  9 juli 2020, op prejudiciële vraag van de Raad, de onverkorte toepassing van het vereiste van het actueel belang. Het Hof stelt daarin vast dat artikel 19 RvS-wet het grondwettelijk gelijkheids- en niet discriminatiebeginsel (10 en 11 Gw.) schendt. Dit althans wanneer die bepaling zo geïnterpreteerd wordt dat het vereist dat een verzoekende partij tijdens de gehele duur van de rechtspleging over een actueel belang beschikt en dat de verzoekende partij die een benoeming bestrijdt, haar belang bij de nietigverklaring noodzakelijk verliest wanneer zij de benoeming niet meer kan ambiëren omdat de geldigheidsduur van de wervingsreserve waarop de benoeming is gebaseerd, in de loop van de procedure verstrijkt, zodat zij enkel nog een beoordeling van de grond van de zaak kan verkrijgen door in de loop van de procedure een verzoek tot schadevergoeding tot herstel in te dienen. Indien die bepaling echter zo wordt geïnterpreteerd dat het geen vereiste bevat betreffende het behoud van het belang en dus ook zo dat een verzoeker in de situatie hierboven zijn belang niet verliest, schendt het de voormelde grondwetsbepalingen niet. Belangrijk hierbij is niet alleen dat het Hof uitdrukkelijk verwijst naar het EHRM-arrest Vermeulen alsook naar zijn eigen eerdere arresten nrs. 117/99 en 13/2004, waarin het reeds oordeelde dat een moreel belang kan volstaan en dat een vernietigingsarrest het de verzoeker gemakkelijker kan maken om de fout van de administratie aan te tonen in het kader van een vordering tot schadevergoeding. Het moet bovendien worden opgemerkt dat het Grondwettelijk Hof zich in dit arrest uitdrukkelijk uitspreekt over de situatie die in zijn vorige arresten nog niet bestond, namelijk de problematiek van de vordering tot schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State. Het feit dat het Hof ook in die situatie tot een schending besluit, maakt o.i. dat de “versoepelingen” die de Raad in zijn arresten van 21 juni 2018 en later heeft aangebracht, niet volstaan.   

Schrappen van het actueel belang

Eenentwintig jaar na het eerste arrest waarin het Grondwettelijk Hof het procesvereiste van het actueel belang veroordeelde, heeft het zich opnieuw negatief hierover uitgesproken. Hopelijk zal dit arrest de Raad thans wel overtuigen om het vereiste te schrappen. Zo niet, zal een optreden van de wetgever nodig zijn. 

Tim Souverijns is referendaris bij het Grondwettelijk Hof en gewezen praktijkassistent van het Leuven Centre for Public Law.


Tim SOUVERIJNS, "Het controversiële karakter van de procesvoorwaarde van het actueel belang bij de Raad van State", Leuven Blog for Public Law, 16 June 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/het-controversiele-karakter-van-de-procesvoorwaarde-van-het-actueel-belang-bij-de-raad-van-state (geraadpleegd op 24 September 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.