Het bijzondere klimaat van Urgenda

De bekende Nederlandse klimaatzaak (Urgenda tegen de Nederlandse staat) heeft al veel inkt doen vloeien en zal dat ongetwijfeld nog doen nu de zaak bij de Hoge Raad is beland. Het is belangrijk voor ogen te houden wat de bestreden uitspraak door het Gerechtshof van Den Haag zo bijzonder maakt. Het behoorlijk precieze bevel om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen heeft een mensenrechtelijke grondslag en vermijdt zo enkele buitencontractueel aansprakelijkheidsrechtelijke hordes.

Weinig Nederlandse zaken hebben zoveel aandacht in binnen- en buitenland gekregen als de ophefmakende zaak tussen de stichting Urgenda en de Nederlandse staat. Inzet van de hele discussie was hoe ver de Nederlandse overheid moest gaan in haar inspanningen tegen de klimaatverandering en hoe snel ze die inspanningen moet leveren.

Op 24 juni 2015 oordeelde de rechtbank van Den Haag dat de overheid onvoldoende deed om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. De Nederlandse staat werd verplicht om de uitstoot in Nederland in 2020 te reduceren tot ten minste 25% minder dan in 1990. Meer dan drie jaar later, op 9 oktober 2018, bevestigde het hof van Den Haag het vonnis. De Nederlandse staat heeft cassatie ingesteld en de mondelinge pleidooien voor de Hoge Raad vonden plaats eind mei 2019. Nu is het uitkijken naar de conclusie van de advocaat-generaal bij de Hoge Raad die in september 2019 wordt verwacht, waarna de partijen op dit advies mogen reageren en een uitspraak – zo wordt gehoopt – voor het einde van dit jaar kan volgen.

Zorgen voor later

Zoals ook blijkt uit de dagvaarding in de Belgische klimaatzaak, zijn verschillende pistes denkbaar om te komen tot de gevorderde reductie. Zo zou die reductie kunnen worden beschouwd als een herstel in natura op (buitencontractuele) aansprakelijkheidsrechtelijke grondslag (artikel 6:162, eerste lid BW). Daarnaast zou de reductie ook de afdwinging kunnen vormen van een verplichting op een bepaalde manier (niet) te handelen, ongeacht schade en het herstellen daarvan. In beide gevallen is een onrechtmatigheid aan de orde, hetzij als fout binnen de buitencontractuele aansprakelijkheid hetzij als schending van de juridische verplichting (een ‘rechtsplicht’).

Het uitgangspunt van Urgenda is dat de Nederlandse staat onrechtmatig handelt door haar huidige (ontoereikende) inspanning in de strijd tegen de klimaatverandering. Die onrechtmatigheid veronderstelt de schending van een norm die de Nederlandse staat tot verregaandere maatregelen verplicht. De rechtbank van Den Haag steunt daarvoor op de algemene zorgvuldigheidsnorm binnen het (buitencontractuele) aansprakelijkheidsrecht. De verplichting om maatschappelijk zorgvuldig te handelen (de ‘zorgplicht’) wordt door de rechtbank ingevuld vanuit de invalshoek van gevaarzetting. De onrechtmatigheid kan er volgens het idee van gevaarzetting in bestaan een gevaar voor personen of zaken doen ontstaan en/of laten voortbestaan, met inbegrip van het nalaten voldoende voorzorgsmaatregelen te nemen om de verwezenlijking van dat gevaar te voorkomen. Het hof ziet naast deze eerder aansprakelijkheidsrechtelijke weg op basis van de ongeschreven ‘zorgplicht’ nog een tweede piste: een mensenrechtelijke benadering op basis van de artikelen 2 (recht op leven) en 8 EVRM (recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven).

Volgens het hof bestaat er in hoofde van de staat een positieve verplichting krachtens artikel 2 EVRM om het leven van de burgers binnen haar jurisdictie te beschermen, alsook een verplichting op grond van artikel 8 EVRM om het recht op woning en privéleven te beschermen. Wanneer de staat weet heeft (of behoort te hebben) van een reëel en onmiddellijk dreigend gevaar, moet ze preventieve maatregelen nemen. Op basis van een hele resem feiten en omstandigheden besluit het hof tot een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, met een ernstig risico voor de huidige generatie op het verlies van leven en/of verstoring van het gezinsleven tot gevolg. De Nederlandse staat moet op basis van de artikelen 2 en 8 EVRM bescherming bieden tegen die dreiging middels preventieve maatregelen, evenwel zonder onmogelijke of disproportionele last voor de overheid.

EVRM als excuus voor rechterlijk meeregeren?

Gelet op onder meer het Akkoord van Parijs, rapporten van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) en eerdere verregaandere beleidsvoornemens, meent het hof dat een emissiereductie van 25-40% in 2020 nodig is om de opwarming van de aarde te beperken tot 2°C en bijgevolg bescherming te bieden tegen de opwarmingsdreiging. Door het niet halen van die ondergrens van 25% schendt de Nederlandse staat zijn verplichting.

Elders werd reeds gesignaleerd dat het opmerkelijk is hoe het hof vertrekt van de appreciatiemarge voor de overheid bij de artikelen 2 en 8 EVRM en eindigt met een schijnbaar gebonden bevoegdheid door een minimale reductie van 25% voorop te stellen. Hoewel het hof enerzijds wijst op de ruime appreciatiemarge die de overheid geniet bij het kiezen van de maatregelen om de reductiedoelstelling te halen, verengt het anderzijds diezelfde marge aanzienlijk door bijvoorbeeld weinig waarde te hechten aan adaptatiemaatregelen (maatregelen om de gevolgen van klimaatverandering het hoofd te kunnen bieden) en negatieve emissietechnologieën (technologieën die tot een afname van de hoeveelheid CO₂ in de atmosfeer leiden). Rechters moeten dan wel oneigenlijke mogelijkheden kunnen doorprikken en kennelijk onvoldoende optreden kunnen aanpakken. Deze haast instrumentele eliminatie van alternatieve reductiepistes wekt de indruk van een meeregerende rechterlijke macht die tussen de regels door laat verstaan dat het liever nog meer verregaande inspanningen ziet.

Er mist bijgevolg een sterkere onderbouwing van de ondergrens van 25% vanuit een marginale toets. Daartoe had het hof nochtans uitgebreid kunnen steunen op de verkleining van de marge voor de overheid door de toegenomen wetenschappelijke kennis en consensus.

(Grond)slag thuishalen

Niet alleen de stevige inperking van de appreciatiemarge van de Nederlandse overheid, maar ook de door het hof gekozen grondslag verdient de nodige aandacht. In tegenstelling tot de rechtbank, gaat het hof niet in op de  ongeschreven zorgplicht ingevuld vanuit het idee van gevaarzetting. Het hof kiest voor de mensenrechtelijke grondslag en vermijdt zo verschillende aansprakelijkheidsrechtelijke hordes. Indien er zou zijn gekozen voor het opleggen van de reductie als een herstel in natura op (buitencontractuele) aansprakelijkheidsrechtelijke grondslag (artikel 6:162, eerste lid BW), heeft dat immers enkele strategische nadelen in vergelijking met de gekozen mensenrechtelijke grondslag. Twee nadelen worden hierna aangestipt.

Ten eerste zou er in geval van de aansprakelijkheidsrechtelijke piste schade aanwezig moeten zijn. Zelfs indien de klimaatschade als toekomstige schade zou worden voorgesteld, is nog steeds vereist dat deze schade zeker is. Het hof heeft die lastige (bewijs)kwestie vermeden door te vertrekken van een mensenrechtelijke verplichting waarvan de nakoming wordt gevorderd (artikel 3:296, eerste lid BW). Een dreigende schending van die rechtsplicht volstaat. Het reële en onmiddellijk dreigende gevaar (door de klimaatverandering) volstaat. Het voorzorgsbeginsel is dan op de voorgrond aanwezig.

Ten tweede verdwijnt de causaliteitsvraag naar de achtergrond bij de mensenrechtelijke grondslag. In plaats van te hoeven ingaan op het oorzakelijk verband tussen het ontoereikende beleid van de Nederlandse staat en aangevoerde (klimaat)schade, zoals dat bij de aansprakelijkheidsrechtelijke piste aan de orde is, volstaat nu de mogelijkheid dat de leefomgeving wordt aangetast ingevolge het nalaten van de Nederlandse staat met een schending van de artikelen 2 en 8 EVRM tot gevolg.

Het is duidelijk dat enkele moeilijkheden zijn vermeden door het hof dankzij zijn keuze voor de mensenrechtelijke grondslag. Daarmee zijn alle problemen evenwel nog niet van de baan. Het is afwachten op de uitspraak van de Hoge Raad om te zien of het hof zich niet vergaloppeerd heeft door te weinig beleidsmarge te laten, waardoor de hele zaak een (kli)maat voor niets dreigt te worden.

Pieter Gillaerts is als doctoraatsbursaal verbonden aan het Leuven Centre for Public Law. Hij bereidt er een proefschrift voor over een burgerlijk procesrechtelijke benadering van non-compensatoire doelstellingen van het buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht.

De behandelde problematiek werd reeds eerder aangestipt in De Juristenkrant en uitgebreider toegelicht in het Nederlandse tijdschrift AV&S.


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.