Financiële draagkracht: een wankele boeteverzwaringsgrond voor bestuurlijke milieuboetes?

https://www.dbrc.be/handhavingscollege

De afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer (AMMC) van de Vlaamse overheid neemt de financiële draagkracht van overtreders in aanmerking bij het begroten van een bestuurlijke boete. Dit evenwel zonder enige uitdrukkelijke decretale basis. Doorstaat deze rechtspraak de toets aan het legaliteitsbeginsel?

Bij de begroting van bestuurlijke boetes houdt de AMMC rekening met de financiële draagkracht van de overtreder. Die financiële draagkracht staat echter niet uitdrukkelijk in artikel 16.4.29 van het Decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM). Op basis van dit artikel wordt de hoogte van een bestuurlijke geldboete afgestemd op de ernst van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf. Tevens wordt rekening gehouden met de ‘frequentie en de omstandigheden waarin de overtreder milieu-inbreuken of milieumisdrijven heeft gepleegd of beëindigd’ (eigen nadruk).

Financiële draagkracht als omstandigheid? 

Bij de interpretatie van die omstandigheden kan de AMMC volgens het Handhavingscollege (HHC) gebruik maken van haar discretionaire bevoegdheid, gelet op de afwezigheid van een decretaal of reglementair verankerde definitie. Het HHC begrijpt de financiële draagkracht van de overtreder dus als een omstandigheid. Het gebruik ervan is zo dus bij decreet verankerd in overeenstemming met het nulla poena sine lege-beginsel. Het Grondwettelijk Hof (het GwH) oordeelde reeds dat de decreetgever de uitvoerende macht mag machtigen om de modaliteiten van bestuurlijke sancties vast te leggen. Uiteraard dient de uitvoerende macht hierbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met inbegrip van de materiële en formele motiveringsplicht, na te leven.

Is het gebruik van de financiële draagkracht als een omstandigheid, conform het lex certa-beginsel, dan voldoende duidelijk en precies? De financiële draagkracht is een toestand die verbonden is aan de overtreder en niet aan de overtreding zelf. Een tekstuele interpretatie van art. 16.4.29 DABM doet vermoeden dat met “omstandigheid” slechts kwaad opzet of een grove nalatigheid bij het plegen van de inbreuk wordt bedoeld (zie bijvoorbeeld hier). De parlementaire voorbereiding geeft ook geen redenen om iets anders te doen vermoeden. Bijgevolg kan de rechtsonderhorige niet redelijkerwijs voorzien dat zijn financiële draagkracht in rekening wordt gebracht bij het begroten van milieuboetes.

Niettemin stelt het GwH zich eerder soepel op wanneer het bestuurlijke sanctioneringsmogelijkheden toetst aan o.a. het legaliteitsbeginsel. Een bestuur gedraagt zich volgens het GwH immers conform het legaliteitsbeginsel wanneer haar gestelde handelingen niet onevenredig zijn in het licht van de bevoegdheid die haar door de wet of het decreet zijn toegekend. Deze rechtspraak lijkt de kwalificatie van financiële draagkracht als een omstandigheid in de zin van artikel 16.4.29 DABM dan ook a priori toe te laten.

Financiële draagkracht als constitutief criterium bij de vaststelling van een bestuurlijke boete? 

De voormelde bedenkingen en de rechtspraak van het HHC doen de vraag rijzen of de financiële draagkracht niet eerder als autonoom beoordelingscriterium dient te worden beschouwd bij de begroting van het boetebedrag. Uit de praktijk van het HCC blijkt immers dat de financiële draagkracht vaak een derde van het krachtens artikel 16.4.29 DABM opgelegde bedrag verantwoordt. Bovendien is de financiële draagkracht, en de daarmee samenhangende grootte van een onderneming, geëvolueerd tot het overwegende element bij de evaluatie van de “omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder het milieumisdrijf heeft gepleegd of beëindigd”.  

Financiële draagkracht bij de vaststelling van het boetebedrag: een niet-toegewezen bevoegdheid van het bestuur? 

Financiële draagkracht als autonoom beoordelingscriterium voor het boetebedrag zonder decretale verankering in het DABM, lijkt echter op gespannen voet te staan met de Grondwet.

Immers, ingevolge de artikelen 105 en 108 Gw. dienen de bevoegdheden van het bestuur wettelijk dan wel decretaal te zijn verankerd. Wel verzetten de drie hoogste rechtscolleges zich tegen een restrictieve interpretatie van de vereiste dat een formele wet uitdrukkelijk een bevoegdheid aan het bestuur dient toe te wijzen ( zie bv. Arbitragehof 12 november 1992, nr. 70/92; Arbitragehof 10 juni 1993, nr. 45/93; Cass. 18 november 1924, ‘Arrest Mertz’, Pas. 1925, 25; Cass. 12 december 1963, Pas. 1964, I, 398; RvS 18 januari 1957, nr. 5.464; RvS 8 oktober 1999, nr. 82.791).

Gezaghebbende rechtsleer verduidelijkt bovendien dat in zoverre het bestuur de draagwijdte van de wet niet verruimt of beperkt, alle middelen van recht die “natuurlijkerwijze uit de geest van de wet voortvloeien”, mogen worden gebruikt om het doel van deze wet te verwezenlijken. De appreciatievrijheid van het bestuur hangt dan af van de mate waarin de wet of het decreet – in casu art. 16.4.29 DABM – de overgedragen bevoegdheid exhaustief regelt.

De beknopte en directe formulering van art. 16.4.29 DABM staat in schril contrast met de redactie van andere wetteksten, zoals bijvoorbeeld art. 606, §4, 3° van de wet van 13 maart 2016 op het statuut van en het toezicht op de verzekerings- of herverzekerings-ondernemingen, dat de Nationale Bank machtigt om administratieve boetes uit te vaardigen tegen beursvennootschappen en (gemengde) financiële holdings. Dit artikel stelt dat “het bedrag van de boete met name [wordt] vastgesteld op grond van […] de financiële draagkracht van de betrokkene, zoals die met name blijkt uit de totale omzet van de betrokken rechtspersoon of uit het jaarinkomen van de betrokken natuurlijke persoon; […]” (eigen onderstreping).

De zinsnede “met name” duidt op de exemplatieve aard van de daaropvolgende opsomming. Daarnaast wordt de Nationale Bank wel uitdrukkelijk gemachtigd om rekening te houden met de financiële draagkracht van de betrokkene. Gelijkaardige aanwijzingen of expliciteringen zijn niet terug te vinden in art. 16.4.29 DABM. Voorts blijkt uit dit artikel dat de decreetgever het bestuur eerder uitdrukkelijk machtigt wanneer zij wil dat de financiële draagkracht van een overtreder mee in rekening wordt gebracht bij een boetebegroting.

De parlementaire voorbereiding van art. 16.4.29 DABM licht bovendien het volgende toe: “Vanuit het proportionaliteitsbeginsel is het belangrijk om bij de bepaling van de bestuurlijke geldboeten rekening te houden met zowel positieve (de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder milieu-inbreuken of milieumisdrijven pleegt of beëindigt) als negatieve factoren (ernst van de milieu-inbreuk of de milieumisdrijffrequentie van de gepleegde feiten)”. Samen met de formulering van artikel 16.4.29 DABM, doet dit sterk vermoeden dat de opsomming van in rekening te brengen factoren exhaustief van aard is.

Is het bestuur haar eigen meester? 

Een tekstuele interpretatie van art. 16.4.29 DABM geeft om voormelde redenen geen steun aan het bestuur om zonder enige uitdrukkelijke decretale basis rekening houden met een aanzienlijke financiële draagkracht als grond tot boeteverhoging bij het begroten van een milieuboete. Doordat het HHC te stelt dat de financiële draagkracht van de overtreder een omstandigheid uitmaakt in de zin van artikel 16.4.29 DABM, mag het AMMC deze praktijk niettemin verderzetten. De decreetgever zou er in het licht van effectieve rechtsbescherming voor en rechtszekerheid van de burger goed aan  doen om deze rechtspraktijk decretaal te verankeren of uit te sluiten.

Cédric Simons is bedrijfsjurist bij M-tech en studeerde in juni 2019 af als Master in de Rechten aan de KULeuven. Deze Blog is gebaseerd op de paper die Cédric schreef voor het mastervak ‘Milieu- en energierecht.

Toby De Backer is advocaat aan de Balie van Brussel en is tevens medewerker aan het Leuvens Instituut voor Milieu- en Energierecht (Leuven Centre for Public Law). 


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.