Entre distanciation sociale et réunions virtuelles : quel contrôle parlementaire en temps de pandémie ?

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Au cours du mois de mars 2020, l’Europe est devenue l’épicentre de la pandémie du Covid-19. Dans ce contexte, des mesures extraordinaires ont été prises par les États pour endiguer l’épidémie et réduire le risque de saturation des hôpitaux. La Belgique n’est pas épargnée par ce virus, qui bouleverse le fonctionnement de l’ensemble de notre société. L’objet du présent texte est d’examiner une des conséquences institutionnelles de la pandémie en Belgique, à savoir son impact sur le fonctionnement des assemblées parlementaires.

Comme bien d’autres pays, la Belgique a adopté des mesures exceptionnelles pour faire face à la pandémie de Covid-19 qui la frappe depuis plusieurs semaines. Le 17 mars 2020, après sa prestation de serment devant le Roi, la Première ministre, Sophie Wilmès a souligné dans son discours de politique générale prononcé devant la Chambre des représentants que « la menace du Covid-19 fait peser sur notre pays et notre population un grave péril sanitaire » et qu’ « il nécessite de prendre des mesures inédites et exceptionnelles dans le but de protéger nos compatriotes ». Cinq jours auparavant, la même Sophie Wilmès, entourée à cette occasion de représentants des entités fédérées, annonçait déjà une première série de restrictions qui impliquait notamment la fermeture des écoles, des restaurants et des cafés, ainsi que l’interdiction des rassemblements. Ces mesures ont été consacrées juridiquement, puis renforcées au cours des jours et semaines suivantes. Elles ont été accompagnées de mesures adoptées par les régions et les communautés, mais aussi les provinces et les communes. Malgré les mesures prises, le 17 avril 2020, 5.163 personnes étaient décédées en Belgique des suites d’une contamination au virus du Covid-19, dont un nombre important dans les maisons de repos du pays.

La réponse belge à la grave crise sanitaire que nous connaissons actuellement pose de nombreuses questions relevant du droit public, par exemple au niveau des rôles respectifs de l’État fédéral, des régions et des communautés dans la gestion de la pandémie ou du point de vue du respect des droits fondamentaux. Avec mes collègues Frédéric Bouhon, Andy Jousten et Xavier Miny de l’Université de Liège, j’ai examiné, « à chaud », certaines de ces questions dans un Courrier hebdomadaire du CRISP publié le 2 avril 2020. Je voudrais ici me concentrer sur un aspect de la réponse belge à la crise du Covid-19 en particulier, à savoir celui du fonctionnement des différents parlements belges en période de pandémie et des mesures prises par les parlements pour assurer un contrôle des gouvernements belges, à qui des pouvoirs plus étendus qu’à l’ordinaire ont été octroyés au niveau fédéral et dans plusieurs entités fédérées.

La réponse belge à la crise du Covid-19 : des gouvernements en première ligne

Comme ailleurs en Europe, ce sont, en Belgique, les différents gouvernements que compte notre pays qui sont en première ligne pour faire face à la crise sanitaire liée au Covid-19 et pour tenter d’atténuer les conséquences considérables sur le plan socio-économique qui en découlent. Dans la plupart des pays européens, les parlements ont étendu à cette fin les pouvoirs des gouvernements au-delà de ceux qui sont normalement les leurs, pour leur permettre de gérer la situation actuelle. Tel est par exemple le cas en France, avec le vote de la loi « d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 », et au Royaume-Uni, avec le vote de la loi « Coronavirus ». Tel est aussi le cas en Belgique. On le sait, en ce qui concerne l’État fédéral, c’est le 27 mars 2020 que les pouvoirs spéciaux ont été votés par le législateur (voy. ici et ici) au profit du Roi, c’est-à-dire, en pratique, du gouvernement. Ces pouvoirs spéciaux permettent au gouvernement d’adopter rapidement les mesures qui s’imposent pour combattre la diffusion du virus Covid-19 et atténuer les conséquences sociales et économiques de la crise sanitaire, en ce compris lorsque cela nécessite de modifier des textes législatifs. Les premiers arrêtés de pouvoirs spéciaux ont été adoptés au début du mois d’avril (voy. ici et ici), et d’autres devraient être adoptés dans les jours qui viennent. On en a un peu moins parlé, mais les législateurs de la Région wallonne, de la Communauté française, de la Région de Bruxelles-Capitale, de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française avaient déjà, quelques jours avant le législateur fédéral, eux aussi octroyé les pouvoirs spéciaux à leurs gouvernements respectifs. Ils ont été (beaucoup) plus loin que le législateur fédéral dans l’étendue des pouvoirs qu’ils ont accordé à leurs exécutifs. À côté de l’autorité fédérale, les entités fédérées du pays ont un rôle à jouer pour lutter contre la pandémie de Covid-19 en raison de leurs compétences dans des matières comme l’enseignement, la santé publique, les maisons de repos, l’économie, le logement ou le transport public. Par contraste avec les autres niveaux de pouvoir, en revanche, ni la Communauté flamande ni la Communauté germanophone n’ont, à ce jour, octroyé les pouvoirs spéciaux à leurs gouvernements. En ce qui concerne la Communauté flamande, le motif avancé est que, tant que les réunions du Parlement flamand restent possibles, les principes démocratiques seraient davantage respectés en maintenant la répartition ordinaire des pouvoirs entre parlement et gouvernement.

Contrôler le gouvernement en temps de pandémie : la nécessaire adaptation du travail parlementaire

Cette montée en puissance des exécutifs dans le contexte de la gestion de la crise du Covid-19 ne dispense pas les parlements (en d’autres termes, nos représentants élus) de leur responsabilité d’exercer un contrôle de l’action de ces gouvernements. Dans un régime parlementaire comme celui de la Belgique, le parlement doit en effet exercer un contrôle régulier de l’action du gouvernement, celui-ci ne pouvant rester en place qu’en conservant la confiance de l’assemblée. Il s’agit d’une responsabilité constitutionnelle de l’assemblée, nécessaire au bon fonctionnement de notre démocratie. Le contrôle parlementaire de l’action gouvernementale permet notamment aux partis de l’opposition parlementaire d’obliger le gouvernement à se justifier publiquement quant aux mesures qu’il adopte, sous les regards de la presse et de l’opinion publique. Les parlements conservent par ailleurs, même après avoir octroyé les pouvoirs spéciaux au gouvernement, leur pleine capacité législative.

Toutefois, la pandémie de Covid-19 et les mesures de confinement et de distanciation sociale qu’elle implique ont pour effet, entre autres conséquences, de compliquer le fonctionnement des différentes assemblées parlementaires du pays. En effet, on peut difficilement imaginer, par exemple, que les 150 députés qui composent la Chambre des représentants se réunissent au sein de l’hémicycle pour entendre le gouvernement se justifier quant à sa gestion de la crise sanitaire. Les risques de contagion seraient bien trop importants. De même, la crise sanitaire actuelle rend plus difficile le bon fonctionnement des services administratifs des différents parlements belges, dont l’appui est pourtant nécessaire à l’activité des assemblées.

Pandémie et fonctionnement des parlements en Belgique : des initiatives en ordre dispersé

Les difficultés découlant de la situation sanitaire actuelle ont poussé le Parlement de la Communauté française à ajourner ses travaux du 17 mars au 19 avril . Par contraste avec ce Parlement, la plupart des différentes assemblées délibérantes que compte la Belgique ont plutôt entrepris de mettre en place des procédures adaptées en vue de poursuivre leurs activités malgré le confinement. Les procédures mises en place impliquent le recours à des procédés comme celui du vote électronique des députés, le règlement de la Chambre des représentants étant par exemple modifié en ce sens, ou l’organisation de réunions virtuelles d’assemblées parlementaires. On a ainsi vu la séance plénière du Parlement bruxellois du 8 avril 2020 se tenir en direct sur Facebook live et faire l’objet d’un enregistrement sur Youtube. Au Parlement flamand les réunions de l’assemblée plénière se poursuivent normalement, mais seul un nombre restreint de députés sont physiquement présents dans l’hémicycle. Les autres députés sont invités à suivre l’assemblée plénière à distance, par vidéo-conférence, et à voter par la voie électronique. Les commissions se tiennent, pour leur part, également à distance, de manière digitale. Une solution analogue est mise en place au niveau du Parlement de la Région wallonne.

Plusieurs parlements belges ont également voulu mettre en place un suivi spécifique de l’utilisation que font les exécutifs des pouvoirs spéciaux qui leur ont été octroyés. Les modalités de ce suivi sont, ici encore, variables. À Bruxelles, par exemple, c’est le Bureau élargi de l’assemblée qui est chargé de cette mission. Ce Bureau élargi comprend des représentants des groupes politiques du Parlement bruxellois et les présidents des groupes politiques du Parlement. Les présidents du Parlement francophone bruxellois et du « Raad van de Vlaamse Gemeenschapscommissie », ainsi qu’un membre du gouvernement, sont invités aux réunions et y ont voix consultative. En Région wallonne, en revanche, c’est une solution distincte qui est adoptée, puisqu’une commission parlementaire dédiée est créée pour assurer ce contrôle. Une telle commission « Covid-19 » a aussi été mise en place au sein de la Chambre des représentants.

Il ressort de ce qui précède que, à ce stade et comme le relevait déjà Julian Clarenne (Université Saint-Louis) dans le journal Le Soir , la « tendance au ‘confinement’ parlementaire est organisée de manière très variable selon les assemblées ». Une telle dispersion des initiatives se comprend aisément : la situation est inédite et les différents parlements belges se voient contraints de mettre en place dans l’urgence, et dans un contexte organisationnel fortement contraint par la crise sanitaire, de nouvelles procédures et de nouveaux modes de fonctionnement. En outre, l’urgence actuelle est sanitaire et socio-économique, et c’est sans doute à la gestion de ces aspects que l’essentiel des énergies se consacre, à raison.

Des questions inédites encore en suspens

Il n’en reste pas moins que les initiatives adoptées en ordre dispersé par les différents parlements du pays mériteraient d’être progressivement évaluées et, le cas échéant, revues. Certaines d’entre elles permettent en effet, peut-être, de manière plus satisfaisante que d’autres le maintien de la délibération parlementaire et d’un contrôle parlementaire effectif et public des différents exécutifs que compte notre pays. Il s’agit d’une condition du bon fonctionnement de nos institutions.

Par exemple, faut-il privilégier un travail parlementaire qui s’organiserait uniquement par vidéo-conférence, comme c’est semble-t-il le cas à Bruxelles, ou faut-il plutôt privilégier une présence physique d’une partie des parlementaires au sein de l’assemblée, les autres parlementaires étant invités à suivre à distance la séance, comme c’est le cas ailleurs ? De même, sur le plan pratique, existe-ils des plateformes digitales plus propices que d’autres à la délibération parlementaire, ou plus sécures sur le plan informatique ? Et que faire, par exemple, des interpellations citoyennes qui se sont fait jour, sur Facebook, en marge de l’assemblée plénière virtuelle du Parlement bruxellois du 8 avril dernier ? Peuvent-elles guider le déroulement des débats parlementaires ? La situation actuelle est donc inédite sur bien des plans : l’organisation du travail parlementaire n’y fait pas exception. Reste également à voir si les initiatives qu’on connaît actuellement auront un impact à plus long terme sur le fonctionnement de nos assemblées parlementaires et sur leur rapport aux citoyens : la crise sanitaire du Covid-19 pourrait, en effet, avoir pour effet inattendu de servir de catalyseur à une modernisation à marche forcée du fonctionnement de ces assemblées.

Emmanuel Slautsky est professeur à l’Université libre de Bruxelles (Centre de droit public) et collaborateur scientifique à la KU Leuven (Leuven Center for Public Law).


E. SLAUTSKY, "Entre distanciation sociale et réunions virtuelles : quel contrôle parlementaire en temps de pandémie ?", Leuven Blog for Public Law, 20 April 2020, https://www.leuvenpubliclaw.com/entre-distanciation-sociale-et-reunions-virtuelles-quel-controle-parlementaire-en-temps-de-pandemie (geraadpleegd op 2 December 2020)

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