Een bevoegdheidsgrondslag voor de Pandemiewet: de doctrine van de federale sanitaire noodbevoegdheid

Print Friendly, PDF & Email

Het advies over het langverwachte ontwerp van Pandemiewet kwam deze week uit de keuken van de Raad van State. Wie de appetijt mist om het zeventig bladzijden lange advies nr. 68.936/AV minutieus te bestuderen, krijgt in deze blogpost van Karel Reybrouck een samenvatting van het stuk over de bevoegdheidsverdeling.

Bevoegdheidsverdeling in een pandemie

Als obligate amuse-bouche herinnert de Raad van State eraan dat de bevoegdheid tot bestrijding van een epidemische noodsituatie geen bevoegdheid is die exclusief is toegewezen aan één overheid. De federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten zijn dus verantwoordelijk voor de bestrijding van een volksgezondheidscrisis binnen de grenzen van hun eigen materiële bevoegdheden. En daar zit meteen het probleem, want die bevoegdheden liggen op zowat elk niveau, en het is moeilijk om hun draagwijdte af te bakenen.

Voor het voorgerecht overloopt de Raad nauwgezet de federale bevoegdheden in de strijd tegen een pandemie. De federale overheid beschikt over bevoegdheden met betrekking tot het gezondheidsbeleid, de handhaving van de openbare orde, de civiele veiligheid en de controle van de buitengrenzen. Daarnaast kan de federale overheid ook sanitaire maatregelen uitvaardigen in het kader van andere federale bevoegdheden, zoals de arbeidsbescherming, de productnormen, de geneesmiddelenreglementering, de NMBS, het luchtverkeer en bepaalde economische bevoegdheden. De federale overheid is verder ook bevoegd voor de coördinatie en het beheer van een crisissituatie met betrekking tot een pandemie, zoals reeds werd gesuggereerd in de voorbereiding van de zesde staatshervorming.

Het tussengerecht is een overzicht van de bevoegdheden waarover de gemeenschappen en de gewesten beschikken om een epidemische noodsituatie te bestrijden. In de eerste plaats gaat het om de gemeenschapsbevoegdheden inzake het gezondheidsbeleid, en dan vooral inzake preventieve gezondheidszorg. In de tweede plaats kunnen de gemeenschappen en gewesten ook sanitaire maatregelen aannemen binnen hun eigen bevoegdheden. Zo kunnen ook de gemeenschappen de toegang tot scholen verbieden en de gewesten specifieke pandemiemaatregelen voor de hotelsector uitvaardigen.

Een gloednieuwe doctrine van de federale sanitaire noodbevoegdheid?

Hoewel het voorgaande al veel duidelijkheid schiep, blijft dit nog beperkt tot constitutionele Spielerei in vergelijking met wat daarna volgt. Voor het hoofdgerecht serveert de Raad een diepgaande analyse van de verhouding tussen de federale en de deelstatelijke bevoegdheden voor pandemiebestrijding. En dat is, zoals de Raad zelf aangeeft, allerminst een sinecure, want:

Noch de Grondwet, noch de bijzondere wetten houden specifieke regelingen in over deze verhouding. De Raad van State dient dan ook terug te vallen op een aantal beginselen die in het algemeen de uitoefening van de bevoegdheden beheersen.”

De Raad antwoordt eerst op de vraag die al sinds maart 2020 voor hoogoplopende discussies zorgt in constitutionele kringen. Op welke basis kon de federale overheid overgaan tot het sluiten van scholen, musea, schouwburgen en andere instellingen die onder de exclusieve bevoegdheid van de deelstaten vallen? Bij gebrek aan een expliciete crisisbevoegdheid in de Grondwet, had de rechtsleer veel moeite om de bevoegdheidsgrondslag voor die federale maatregelen te identificeren. Sommige auteurs ontwikkelden creatieve interpretaties om de federale scholensluitingen uit te leggen (zie Van Nieuwenhove en Popelier, Vanpraet en Reybrouck). Andere rechtsgeleerden gingen ervan uit dat de federale overheid hier haar bevoegdheid had overschreden (Minsier en Peiffer).

Zonder aanknopingspunten in de Grondwet en zonder precedenten om op terug te vallen, moest de Raad van State deze moeilijke knoop doorhakken. De Raad oordeelde mild. Op grond van haar ruime bevoegdheid inzake veiligheid en ordehandhaving kon de federale overheid wel degelijk maatregelen van sanitaire aard aannemen, zelfs indien die maatregelen een ingrijpende weerslag hebben op deelstatelijke bevoegdheidsmateries (zoals de schoolsluitingen). Hoewel deze maatregelen een duidelijk sanitaire dimensie hebben, zouden ze enkel kunnen worden aangenomen wanneer het belangrijkste aspect ervan, gelet op hun inzet, betrekking heeft op de federale bevoegdheden voor sanitaire politie, civiele bescherming of civiele veiligheid. Dit zal volgens de Raad van State slechts het geval zijn, wanneer aan drie voorwaarden is voldaan.

Vooreerst moet de federale overheid het evenredigheids– en loyaliteitsbeginsel respecteren. Het evenredigheidsbeginsel figureert hier dus niet als een beperking van de bevoegdheidsuitoefening, maar wel als een voorwaarde voor de bevoegdheidstoewijzing. In een crisissituatie kan de federale overheid haar ruime bevoegdheden inzake veiligheid en ordehandhaving dus slechts inzetten na een evenredigheidsafweging tussen het nut van een federale maatregel om de bevolking te beschermen en de weerslag ervan op deelstatelijke bevoegdheden.

Daarnaast moet de federale overheid vooraf overleg plegen met de deelstaten, tenzij de urgentie van de crisissituatie dit niet toelaat. Dat uit het loyauteitsbeginsel overlegverplichtingen voortvloeien die de duale exclusieve bevoegdheidssilos-logica van het Belgisch federalisme doorbreken, is allerminst vernieuwend. Het gaat wel slechts om een overlegverplichting. De gemeenschappen kunnen dus protesteren, maar ze kunnen de federale maatregel finaal niet verhinderen.

Tot slot moeten de federale maatregelen zich ook strikt beperken tot hetgeen kan worden ingepast in de federale bevoegdheden inzake civiele bescherming, civiele veiligheid en (sanitaire) ordehandhaving. Deze laatste voorwaarde houdt in dat de federale overheid bijvoorbeeld een mondmaskerplicht kan opleggen in scholen, en de scholen in uiterste omstandigheden zelfs kan sluiten. De federale overheid kan echter geen niet-sanitaire verplichtingen opleggen aan de gemeenschappen, zoals bijvoorbeeld de verplichting om afstandsonderwijs aan te bieden of andere onderwijsgerelateerde modaliteiten te regelen.

Schetst de Raad van State daarmee de contouren van een gloednieuwe doctrine van de federale noodbevoegdheid in het Belgisch grondwettelijk recht? Het advies nr. 68.936/AV leert ons dat de federale overheid in de strijd tegen een epidemische noodsituatie op grond van de bevoegdheid voor veiligheid en ordehandhaving, onder bepaalde voorwaarden, noodmaatregelen kan aannemen die een ingrijpende weerslag hebben op de deelstatelijke bevoegdheden. En dat is ook maar logisch volgens de Raad. Bij de bestrijding van een epidemische noodsituatie moet de uitoefening van de federale veiligheids- en handhavingsbevoegdheden het immers mogelijk maken om de hele bevolking te beschermen en het voortbestaan ervan te verzekeren. Indien de federale overheid geen maatregelen zou kunnen nemen met een ingrijpende weerslag op de beleidsdomeinen van andere overheden, dan zou dit de adequate en efficiënte uitoefening van de federale veiligheids- en ordehandhavingsbevoegdheden onmogelijk maken.

Niets lijkt overigens te beletten dat deze leer in de toekomst wordt toegepast op niet louter een ‘epidemische’, maar ook een ‘klimaatgerelateerde’, ‘terroristische’, ‘nucleaire’, ‘cyber-’ of andere noodsituatie die de openbare orde en de veiligheid van de bevolking in gevaar brengt en optreden in deelstatelijke materies vereist. Let wel, advies nr. 68.936/AV staat de federale overheid  allerminst toe om de bevoegdheidsverdeling integraal op te schorten in tijden van crisis. Met de drie voorwaarden houdt de Raad van State de handrem zeker binnen handbereik.

Conflictnorm

Het is bijna niet te geloven, maar voor constitutionele fijnproevers had de Raad na dit vijfgangenmenu nog een stevig toetje in petto. De delicaatste kwestie lag immers nog onaangeroerd op tafel. Hoe moeten we de bevoegdheid om scholen te sluiten om de verspreiding van het coronavirus te beperken, classificeren? De Raad zegt het niet expliciet, maar het gaat hier om een dubbelaspectcasus. Op basis van verschillende bevoegdheden kunnen de federale overheid (veiligheid en ordehandhaving) en de gemeenschappen (onderwijs) immers gelijkaardige maatregelen (schoolsluitingen) aannemen. Maar wat dan als de federale overheid de scholen sluit, terwijl de gemeenschappen die net open wil houden? Zijn de gemeenschappen gebonden door de algemene federale maatregelen, of geldt daarentegen het lex specialis derogat legi generali-beginsel en kan een decreet de scholen terug openen?

Het Belgisch Staatsrecht heeft opnieuw bedroevend weinig instrumenten ter beschikking om die vraag te beantwoorden. Onze Grondwet bevat geen conflictnorm. Volgens het klassieke riedeltje zou deze ook overbodig zijn: aangezien de bevoegdheidsverdeling strikt exclusief is kunnen er gewoon geen conflicten ontstaan. Als een federale en een deelstatelijke norm met elkaar in conflict komen, dan moet één van beide overheden noodzakelijkerwijze de grenzen van de eigen bevoegdheden wel hebben overschreden. Trouwens, zou een conflictnorm niet ingaan tegen het principe van de nevenschikking van de deelstaten en de federale overheid? Niet noodzakelijk. Niet elke conflictnorm volgt immers de logica van het Duitse adagium Bundesrecht bricht Landesrecht. In Canada (art. 94A Gw.) en Zuid-Afrika (art. 146 e.v. Gw.) primeert de deelstatelijke bepaling in sommige gevallen, en de Iraakse conflictnorm (art. 115 Gw.) geeft zelfs principieel voorrang aan de deelstatelijke norm.

Zonder grondwettelijke conflictnorm moet de Raad van State bij ons dus opnieuw jongleren met de bevoegdheidsverdelende principes om te bepalen welke norm voorrang krijgt. Verwijzend naar een eerder coronagerelateerd advies stelt de Raad dat het evenredigheidsbeginsel inhoudt dat de gemeenschappen geen maatregelen kunnen uitvaardigen die de goede uitwerking van de federale coronamaatregelen onmogelijk maken of overdreven bemoeilijken. Concreet betekent dit dat de deelstaten de federale maatregelen enkel mogen verstrengen, maar niet versoepelen of tenietdoen. De bevoegdheid om scholen te sluiten in een crisissituatie is dus een onbenoemd of de facto (niet wettelijk voorzien), voorwaardelijk (de federale overheid kan enkel optreden indien bepaalde voorwaarden zijn vervuld), samenlopende bevoegdheid met een beperkt concurrerend karakter.

Wat hebben we vandaag geleerd?

Eén. Het gebrek aan een grondwettelijke noodbevoegdheid heeft niet verhinderd dat de federale overheid, zonder enige constitutionele omkadering, bevoegdheden naar zich toe trok om de pandemie gecoördineerd aan te pakken. De coronacrisis toonde aan dat zowel Vlaamse als Franstalige politici zich grotendeels schaarden achter een centraal geleid crisisbeleid. Als men ook toekomstige crisissen op een gecentraliseerde wijze wil aanpakken, zou het vanuit het oogpunt van het constitutionalisme aangewezen zijn om in een uitdrukkelijke bevoegdheidsgrond te voorzien. Die nieuwe grondwetsbepaling kan de mosterd vinden in dit advies van de Raad van State.

Twee. Het gebrek aan een conflictnorm betekent niet dat er geen conflicten rijzen, maar wel dat het Belgisch grondwettelijk recht over bitter weinig aanknopingspunten beschikt om die conflicten op te lossen. In feite is de kwalificatie van de verhouding tussen botsende federale en deelstatelijke normen in het Belgisch Staatrecht tot op zekere hoogte nattevingerwerk. Meestal wordt het conflict genegeerd door een bevoegdheidsoverschrijding vast te stellen, soms wordt een kaderbevoegdheid toegelaten en in nog andere gevallen speelt het lex specialis beginsel. Onduidelijkheid troef. Nochtans zou een gestructureerde aanpak grote voordelen bieden. De combinatie van de facto samenlopende bevoegdheden en een gekwalificeerd conflictmechanisme zoals in Canada of Zuid-Afrika zou immers kunnen leiden tot de gewenste flexibele asymmetrische uitoefening van federale bevoegdheden.

Drie. Veel bevoegdheden waarop de federale overheid in deze pandemie terugviel zijn residuaire bevoegdheden. Het nadeel van die niet-benoemde bevoegdheden is dat het bij gebrek aan constitutionele aanknopingspunten en parlementaire toelichtingen zeer moeilijk is om hun draagwijdte te bepalen.  Tot voor kort was er zelfs geen gestructureerde bespreking van de federale bevoegdheden voor veiligheid en ordehandhaving voorhanden in de rechtsleer. Gelet op het belang dat wij in België hechten aan de bevoegdheidslijsten in de BWHI, en gelet op de regel van de extensieve interpretatie van toegewezen bevoegdheden (zie B.4.1.), zou de federale myopie van de Belgische bevoegdheidsverdeling wel eens in het nadeel kunnen spelen van de federale overheid. In elk geval zorgt die bijziendheid van de bevoegdheidsverdelende regels voor onduidelijkheid en interpretatiemoeilijkheden. Langs de andere kant toonde de coronacrisis ook de kracht van het residu, dat flexibel kan worden geïnterpreteerd om niet voorziene situaties, zoals de federale bevoegdheid tot bescherming van de bevolking in geval van crisissituaties, te omvatten.

Vier. Als de verzamelde expertise van Raad van State morgen wegvalt na een vernietigende Covid-uitbraak, dan kan niemand onze bevoegdheidsverdeling nog uitleggen. De nieuwe staatshervorming moet dus een en ander vereenvoudigen en verduidelijken. Laat ons daarbij niet enkel schuiven met bevoegdheden op mesoniveau (gezondheidszorg, mobiliteit, etc.), maar ook focussen op de metaprincipes. De ontoereikendheid van het metaniveau van onze bevoegdheidsverdeling zorgt immers voor chaos. Ons federaal stelsel is gebaseerd op een verouderd duaal exclusiviteitsdogma, een nevenschikkingsfetisjisme, een heilige afkeer van bevoegdheidsconcurrentie en federale myopie. Daarmee is onze structuur niet aangepast aan de bevoegdheidsverdelende realiteit waarin door transversale beleidsuitdagingen en toenemende soepelheid van de dubbelaspectleer steeds meer gevallen van de facto bevoegdheidssamenloop opduiken.

Karel Reybrouck is als doctoraal onderzoeker in het Constitutioneel Recht verbonden aan het Leuven Centre for Public Law.


Karel REYBROUCK, "Een bevoegdheidsgrondslag voor de Pandemiewet: de doctrine van de federale sanitaire noodbevoegdheid", Leuven Blog for Public Law, 22 April 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/een-bevoegdheidsgrondslag-voor-de-pandemiewet-de-doctrine-van-de-federale-sanitaire-noodbevoegdheid (geraadpleegd op 25 October 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.