De worsteling om de constitutionele legitimiteit: het Spaans Grondwettelijk Hof versus het “Statuut” van Catalonië

Print Friendly, PDF & Email

Salomons oordeel in inkomhal van Tribunal Constitucional

Op vrijdag 25 september 2020 werd em. prof. dr. baron André Alen, inmiddels erevoorzitter van het Grondwettelijk Hof, toegelaten tot het emeritaat. Daags voordien verscheen het Liber amicorum André Alen, getiteld ‘Semper perseverans’, als eerbetoon. Een speciale blogreeks vestigt de aandacht op verschillende bijdragen van het boek. In deze blogpost bespreekt Wouter Pas een ophefmakend arrest van het Spaanse Grondwettelijk Hof dat een cruciale rol speelde in de Catalaanse kwestie.

Grondwettelijke Hoven herstellen niet altijd de maatschappelijke vrede. Soms brengt een arrest geen verzoening, maar wordt het de aanjager van een conflict. Het arrest 31/2010 van 28 juni 2010 van het Spaanse Tribunal Constitucional (TC) kan hiervan als voorbeeld gelden. Niet vaak geeft een beslissing van een Grondwettelijk Hof aanleiding tot een betoging met een miljoen manifestanten. De slogan van het protest: “Wíj beslissen” (“Som una nació. Nosaltres decidim”), maakte duidelijk wat er volgens de betogers op het spel stond: wie heeft het laatste woord over de institutionele toekomst van Catalonië ? In het liber amicorum André Alen gingen we wat dieper in op dat arrest.

Arrest 31/2010 als kantelpunt

Het arrest 31/2010 vormde het vertrekpunt van de verharding van de Catalaanse kwestie, waarbij de Catalaanse autonomiebeweging ervoor koos niet langer de kanalisering van de autonomie in het Spaanse grondwettelijke systeem na te streven. Hoewel de crisis van het Spaanse autonomiemodel moeilijk enkel kan worden toegeschreven aan één arrest, is het een feit dat in de jaren na arrest 31/2010 de steun voor onafhankelijkheid in Catalonië sterk steeg. Dit leidde tot een op 1 oktober 2017 gehouden “volksraadpleging”, politiek en juridisch sterk omstreden en ongrondwettig verklaard door het TC, die uitmondde in een “Declaración unilateral de independencia” door de “President de la Generalitat” en het regionale parlement. Als gevolg hiervan werd artikel 155 van de Spaanse Grondwet (CE) toegepast. Op grond hiervan ontsloeg de Spaanse regering, na instemming door de Senaat, op 27 oktober 2017 de Catalaanse minister-president en zijn kabinet en ontbond het regionale parlement. Bij de daaropvolgende verkiezingen behaalden de separatistische partijen een absolute meerderheid. De toepassing van artikel 155 CE werd beëindigd op 2 juni 2018, na de installatie van de nieuwe “Govern de la Generalitat”.

De gebeurtenissen in de jaren na het arrest vormen een eindeloze bron van juridische vraagstellingen: over het ingeroepen “derecho de decidir”, dat al dan niet een recht op zelfbeschikking zou inhouden; over de hypothetische verhouding tussen een onafhankelijk Catalonië en de Europese Unie; over het ingrijpen van de rechterlijke macht in de parlementaire werking; over de strafrechtelijke procedures in de nasleep van de volksraadpleging en de onafhankelijkheidsverklaring.

Er kan weinig twijfel over bestaan dat het eenzijdig uitroepen van de onafhankelijkheid van een regio niet in overeenstemming is met de Spaanse Grondwet. Hiertegen wordt opgeworpen dat het bestaande constitutionele en politieke systeem niet toelaat om aanpassingen door te voeren die tegemoetkomen aan autonomiewensen, zodat enkel eenzijdig handelen als alternatief blijft. Dit argument zoekt bevestiging in het feit dat de cruciale en in Catalonië ruim gedragen hervorming van het Statuut door het TC in belangrijke mate werd geneutraliseerd in het arrest 31/2010. Dit arrest speelt dus een belangrijke rol in een ruimer politiek en juridisch verhaal, dat nog lang niet afgelopen schijnt. Het loonde daarom de moeite om hier wat dieper op in te gaan in een bijdrage ter ere van André Alen, waarvan we hier de hoofdlijnen weergeven.

“Estado autonómico” en “Estatutos de las Comunidades Autónomas”

De Spaanse Grondwet (CE) heeft geprobeerd de traditionele idee van de ondeelbare natiestaat te verenigen met het eerbiedigen van territoriale en culturele autonomie.  Artikel 2 CE verwijst naar de onverbrekelijke eenheid van de Spaanse natie, gemeenschappelijk en ondeelbaar vaderland van alle Spanjaarden, én naar het recht op zelfbestuur van de nationaliteiten en de regio’s. Dit leidde tot de zogenaamde “Estado autonómico”, gebaseerd op “Comunidades autónomas”. Dit institutionele model is geen louter “regionalisme”, maar kan evenmin als federaal worden gekwalificeerd.

Essentieel is het open en in grote mate onbestemde karakter van de Grondwet. De Grondwet voorziet in de mogelijke oprichting van twee soorten ‘Comunidades autónomas’: “nationaliteiten” en “regio’s”.  Met het onderscheid wilde de Grondwet enerzijds tegemoet komen aan de historische vraag om zelfbestuur van Catalonië,  Baskenland en Galicië, en anderzijds een regionalistische, eerder bestuurlijke decentralisatie mogelijk maken. Iedere regio kan aldus, binnen de grenzen die de Grondwet stelt, zijn eigen bevoegdheden vastleggen. Belangrijkste grens daarbij is artikel 149 CE dat de exclusieve bevoegdheden van de nationale staat vastlegt. Alle materies die niet aan de nationale staat zijn toegewezen, kunnen aan de regio’s toekomen, krachtens hun respectieve Statuten. Zolang dit niet gebeurd is, blijft de centrale Staat residuair bevoegd.

Titel VIII CE schuift de uitwerking van het systeem van decentralisatie en regionalisering door naar de Statuten, waardoor de constitutionele afbakening van de bevoegdheidsverdeling te vinden is in de Grondwet én in de Statuten. Hiermee hangt samen dat de Statuten tot stand komen en gewijzigd worden, op een wijze waarbij de regio’s betrokken worden maar waarbij het laatste woord bij de nationale wetgever ligt. Het initiatief dient uit te gaan van de regio, en een goedkeuring bij regionaal referendum kan vereist zijn. Het Statuut moet echter uiteindelijk de vorm aannemen van een nationale, niet regionale, organieke wet, die in het “Congreso de los Diputados” wordt aangenomen met een absolute meerderheid.

Het Catalaanse Statuut van 2006

Het nieuwe Statuut van 2006 vormde de eerste herziening van het oorspronkelijke statuut van 1979. In 2005 keurde het Catalaans Parlement met een meerderheid van 90 % het voorstel van hervorming goed. Het grondig geamendeerde statuut werd in 2006 aangenomen in het Congres, met een absolute meerderheid van 189 tegen 154 stemmen, en in de Senaat met een relatieve meerderheid van 128 tegen 125 stemmen. Ten slotte werd de tekst goedgekeurd bij referendum met een meerderheid van 73,9%, bij een opkomst van 49%.

Het Statuut beoogde zes hoofddoelstellingen: het verankeren van de Catalaanse natie door symbolische “identitaire” bepalingen; de bescherming en de versterking van de bevoegdheden; de versterking van de wettelijke positie van de Catalaanse taal; het invoeren van nieuwe fundamentele rechten en plichten; het aanpassen van het financieringssysteem; en de oprichting van nieuwe eigen instellingen.

Het TC vernietigde vier jaar later 14 van de 233 artikelen, en gaf aan een groot aantal bepalingen een grondwetsconforme interpretatie. Daarmee vernietigde het Hof voor de eerste keer bepalingen uit een autonomiestatuut en werden talrijke bepalingen uitgelegd op een wijze erop gericht hun juridische gevolgen te minimaliseren of uit te schakelen.

Het TC als “vicarius” van de Grondwet ?

Het massale protest na de uitspraak vertolkte het gevoel dat het arrest “la peor infamia a Cataluña en toda la democracia” vormde. De verklaring voor de scherpe reactie lag gedeeltelijk in de geschiedenis van de totstandkoming van het arrest, gepaard gaande met een reeds groeiende politieke polarisering in samenhang met de zware economische crisis. Ook lijkt het er sterk op dat – vanuit een oogpunt van democratische legitimiteit – het loutere feit dat een rechtscollege de fundamentele norm aangenomen na volksraadpleging kan vernietigen én deels vernietigde, op zich reeds de woede van velen opriep.

Inzake symbolische punten getuigt het Hof soms niet van veel fijngevoeligheid ten aanzien van de Catalaanse vraag naar de erkenning van de eigen identiteit (inzake de Catalaanse natie). Ook de noodzaak om te komen tot de bescherming en versterking van de regionale bevoegdheden, vindt weinig gehoor. Tegelijkertijd is het Hof niet helemaal ongevoelig voor klassieke Catalaanse verzuchtingen, zoals de mogelijkheid om aan de historische achterstelling van het Catalaans te remediëren, het feit dat in het onderwijs het Catalaans “el centro de gravedad” mag zijn, of het principe dat de financiële solidariteit geen verandering mag brengen in de plaats die Catalonië inneemt in de rangorde van de regio’s op basis van hun inkomen per capita.

Het arrest is niet eenzijdig, maar lijkt vaak te schipperen, hetgeen heel wat kritiek opleverde over de naar het heet juridische zwakte en incoherenties van de argumentaties. Vanuit juridisch-constitutioneel oogpunt is de zeer grote impact op het instrument van het statuut wezenlijk. Beduidend voor de toekomst van de Spaanse “Estado autónomico” is de visie van het Hof op de betekenis van de statuten, en de daarmee samenhangende visie op de eigen rol.

Niet betwist is dat het Statuut onderworpen is aan de grondwettigheidstoetsing door het TC.  Wel had in het verleden het TC meer de nadruk gelegd op het bijzondere karakter van het Statuut en zijn functie als waarborg voor de autonomie van de regio’s. Het Hof hecht, in tegenstelling tot vroegere rechtspraak, geen gewicht meer aan het feit dat het Statuut een gezamenlijke norm is, een norm die eigenlijk overeengekomen is tussen het nationale en het Catalaanse parlement.  Het minimaliseert de bijzondere constitutionele functie ervan. Hiermee is de rol van de statuten in het bijzonder in de verdere ontwikkeling van de bevoegdheidsverdeling uitgespeeld. Het Statuut als dusdanig kan geen beperkingen opleggen aan de bevoegdheden van de centrale Staat. Het is dus niet het instrument om de regionale bevoegdheden te definiëren en te systematiseren, en enkel een grondwetsherziening kan verandering brengen in de bevoegdheidsverdeling. Dit is des te treffender aangezien de weg van het Statuut de enige participatie van de regio’s vormt in de afbakening van hun autonomie.

Het Hof onderwerpt daarbij het Statuut niet enkel aan de Grondwet, maar legt ook grote nadruk op de authentieke en onbetwistbare interpretatie van de Grondwet die enkel aan het Hof zelf toekomt. Geen enkele aan de Grondwet ondergeschikte norm, ook niet een Statuut, kan optreden als “pouvoir constituant” door uit te maken welke betekenis, onder verscheidene betekenissen die grondwettelijke begrippen kunnen hebben, geldend is. Dit zou enkel aan het TC toekomen. Het Hof stelt aldus het traditionele dilemma wie – de wetgever of de rechter – het best geplaatst is om zich te buigen over de grondwettigheid van wetten, wel zeer op scherp. De radicale visie van het TC op de eigen rol is des te frappanter aangezien het Hof oordeelt over een norm met een grote democratische legitimiteit, namelijk een norm die steunt op de goedkeuring bij referendum.

Niet de “vicarius” maar de Grondwet zelf moet handelen

De conclusie is in ieder geval dat een verdere ontwikkeling van de institutionele structuur niet meer kan verlopen via de Statuten, en dat hun constitutionele rol in het proces van decentralisatie ten einde is. De uitweg uit de hopeloze situatie waarin het Spaanse model van autonomie verzeild lijkt te zijn geraakt, is enkel mogelijk door de ontwikkeling van een cultuur van herziening van de Grondwet. Een grondwetsherziening om het probleem Catalonië op te lossen, kan op dit ogenblik politieke fictie lijken. Een oplossing zonder herziening van de Grondwet is dat echter evenzeer.

Wouter Pas is staatsraad en vrijwillig wetenschappelijk medewerker aan de afdeling Publiek Recht van de KU Leuven (Leuven Centre for Public Law).


Wouter PAS, "De worsteling om de constitutionele legitimiteit: het Spaans Grondwettelijk Hof versus het “Statuut” van Catalonië", Leuven Blog for Public Law, 2 April 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/de-worsteling-om-de-constitutionele-legitimiteit-het-spaans-grondwettelijk-hof-versus-het-statuut-van-catalonie (geraadpleegd op 21 October 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.