De schadevergoeding tot herstel en artikel 144 van de Grondwet

Print Friendly, PDF & Email

Op vrijdag 25 september 2020 werd em. prof. dr. baron André Alen, voorzitter van het Grondwettelijk Hof, toegelaten tot het emeritaat. Daags voordien verscheen het Liber amicorum André Alen, getiteld ‘Semper perseverans’, als eerbetoon. Een speciale blogreeks vestigt de aandacht op verschillende bijdragen van het boek. In deze blogpost bespreekt Willem Verrijdt enkele vragen die zijn gerezen naar aanleiding van de herziening van artikel 144 Gw. om de schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State mogelijk te maken.

Vóór 2014 kon de Raad van State geen schadevergoeding toekennen voor de schade die het gevolg was van de door hem vastgestelde onwettigheid. Dankzij artikel 11bis RvS-wet, ingevoegd bij wet van 6 januari 2014, is dat verleden tijd. De rechtzoekende die de vaststelling van de onwettigheid van een administratieve overheidsakte bij de Raad van State bekomt, kan er sindsdien ook voor kiezen een ‘schadevergoeding tot herstel’ te vorderen bij de Raad van State zelf. Die vordering kan worden ingesteld accessoir aan het annulatieberoep of uiterlijk zestig dagen na de betekening van het arrest.

Die nieuwe bevoegdheid gaf aanleiding tot enkele staatsrechtelijke vraagstukken. Mijn bijdrage in het Liber amicorum André Alen ging in op de vraag of een herziening van artikel 144 Gw. vereist was, op het arrest-Legrand van het Hof van Cassatie en op de deelstaatbevoegdheden ter zake. Zij ging niet in op de vraag of de verschillen tussen de gemeenrechtelijke schadevergoeding en de schadevergoeding tot herstel de toets aan het gelijkheidsbeginsel doorstaan, noch op de verhouding tussen de schadevergoeding tot herstel en het actueel belang. Deze blogpost herneemt de kern van mijn bijdrage.

De noodzaak om artikel 144 Gw. te herzien

Een eerste discussiepunt heeft betrekking op de begrippen “burgerlijke en politieke rechten”. Artikel 144 Gw. maakt de hoven en rechtbanken exclusief bevoegd voor geschillen over burgerlijke rechten. Sinds het Flandria-arrest (p. 193) is duidelijk dat ook de vordering tot schadevergoeding tegen een overheid onder de rechtsmacht van de gewone rechter moet vallen. Toch argumenteren enkele Franstalige rechtsgeleerden dat een wet de Raad van State bevoegd kon maken voor de schadevergoeding tot herstel zonder artikel 144 Gw. te schenden. De schadevergoeding tot herstel kan volgens hen als een politiek recht in de zin van artikel 145 Gw. worden gekwalificeerd. De verzoeker moet voor de Raad van State immers geen fout van de overheid bewijzen, maar slechts een onwettigheid, en de Raad moet niet noodzakelijk een integrale schadeloosstelling toekennen, omdat hij rekening mag houden met alle elementen van particulier en openbaar belang.

Die opvatting hield o.i. nochtans het gevaar op een vernietiging door het Grondwettelijk Hof in. Het Hof vat het begrip ‘politieke rechten’ dan wel ruim op, dat neemt echter niet weg dat de exclusieve bevoegdheid van de burgerlijke rechter voor de overheidsaansprakelijkheid tot het DNA van het Belgische staatsrecht behoort. Dat geldt volgens het Hof van Cassatie en het Grondwettelijk Hof overigens ook voor de foutloze overheidsaansprakelijkheid. Men kan in dat opzicht niet voorbij aan de vaststelling dat de ‘nieuwe’ schadevergoeding tot herstel wordt aangeboden als alternatief voor de gemeenrechtelijke schadevergoeding. Het recht om tussen die beide rechtsingangen te kiezen, komt toe aan de getroffen burger, die door zijn keuze voor de ene procedure zijn toegang tot de andere procedure verloren ziet gaan.

De grondwetgever heeft het zekere voor het onzekere genomen: hij koos ervoor artikel 144 Gw. te herzien en zo het risico op een vernietiging van artikel 11bis RvS-wet uit te sluiten. Keuzes van de grondwetgever zijn immers immuun voor grondwetstoetsing. Aan artikel 144 Gw. werd zo een tweede lid toegevoegd, dat de wetgever toelaat de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges te machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen. Daarmee heeft de grondwetgever meteen ook de Flandria-leer een impliciete grondwettelijke grondslag gegeven: het nieuwe tweede lid van art. 144 Gw. heeft immers enkel betekenis als uitzondering op een eerste lid dat alle andere geschillen inzake overheidsaansprakelijkheid wel als burgerlijke rechten kwalificeert.

Het oneigenlijke attributieconflict in de zaak-Legrand

Een tweede discussiepunt is de bevoegdheidsafbakening tussen de gewone en de administratieve rechter. De Raad van State kan enkel een schadevergoeding tot herstel toekennen nadat hij een onwettigheid heeft vastgesteld. In de zaak-Legrand was de vraag aan de orde in welke soorten arresten de Raad een ‘onwettigheid’ vaststelt.

Legrand wou als bewakingsagent aan de slag gaan, maar de minister van Binnenlandse Zaken weigerde ten onrechte om hem de daartoe vereiste identificatiekaart te bezorgen. De Raad schorste die weigeringsbeslissing op 31 oktober 2013. Daarop trok de minister die beslissing in en bezorgde zij hem de vereiste identificatiekaart. De Raad verklaarde de zaak ten gronde dan ook zonder voorwerp in een arrest van 24 juli 2014. Aangezien artikel 11bis RvS-wet in werking trad op 1 juli 2014, ging de verzoeker ervan uit dat hij een schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State kon vorderen. De Raad volgde die redenering en kende de verzoeker een schadevergoeding tot herstel toe. Het Hof van Cassatie, in verenigde kamers, casseerde dat arrest evenwel. Het stelde dat een arrest waarin de Raad oordeelt dat het beroep zonder voorwerp is, niet kan worden beschouwd als een arrest dat een onwettigheid vaststelt.

Dat cassatiearrest is voor meerdere kritieken vatbaar. Ten eerste overschrijdt het Hof van Cassatie daarin zelf zijn bevoegdheid. Het mag arresten van de Raad van State slechts vernietigen indien sprake is van een conflict van attributie. Het Hof verwijt de Raad nochtans niet dat hij ten onrechte uitspraak heeft gedaan in een geschil met als werkelijk en rechtstreeks voorwerp een subjectief recht, maar slechts dat de Raad zijn eigen arrest van 24 juli 2014 niet goed begrepen heeft. Zelfs als dat juist zou zijn, vloeit daar geen rechtsmachtoverschrijding uit voort. De Raad oordeelt soeverein over rechtsvragen over het begrip ‘onwettigheid’ en over de temporele werking van artikel 11bis RvS-wet. Dat zijn immers loutere interpretatievragen, geen conflicten van attributie.

Ten tweede heeft de Raad van State in zijn arrest van 24 juli 2014 wel degelijk een onwettigheid vastgesteld. Een overheidsbeslissing kan alleen worden ingetrokken als zij door onwettigheid is aangetast, en de minister heeft die intrekkingsbeslissing inderdaad genomen omwille van het schorsingsarrest waarin een dergelijke onwettigheid werd vastgesteld. De Raad heeft daar op zijn beurt akte van genomen in zijn arrest van 24 juli 2014.

Ten derde ondergraaft de houding van het Hof van Cassatie de proceseconomische doelstelling die met de invoering van de schadevergoeding tot herstel werd nagestreefd. De verwerende overheid kan de vordering van een schadevergoeding tot herstel dwarsbomen na een schorsingsarrest of na een negatief auditoraatsverslag. Indien zij de onwettige beslissing intrekt vóór het vernietigingsarrest, zal de Raad het annulatieberoep immers zonder voorwerp verklaren. De rechtzoekende moet dan alsnog een afzonderlijke procedure voor de burgerlijke rechter starten, als dat ratione temporis nog mogelijk is.

Ten vierde komt het recht op toegang tot de rechter in het gedrang indien de verzoeker zijn schadevergoeding tot herstel al had gevorderd in zijn verzoekschrift. De verzoeker heeft immers geen vat op de beslissing van de verwerende overheid om de bestreden overheidsbeslissing in te trekken en daardoor de schadevergoeding tot herstel onmogelijk te maken. Die verzoeker kan als gevolg van het beginsel electa una via ook geen schadevergoeding bij de burgerlijke rechter meer vorderen. De administratieve overheid wordt er aldus bijna toe uitgenodigd om na een schorsing of na een negatief auditoraatsverslag haar beslissing in te trekken.

De exclusieve bevoegdheid van het Hof van Cassatie voor conflicten van attributie lag al onder vuur, omdat het in die zaken rechter en partij is, het onvoldoende rekening houdt met de eigenheid van het administratief contentieux, het rechtsonzekerheid creëert en het de rechtsbescherming bemoeilijkt. Al die kritieken gaan evenzeer op voor het arrest-Legrand.

Wat er ook van zij, de Raad kan zich gemakkelijk wapenen tegen deze formalistische benadering van het Hof van Cassatie. Dit kan door in arresten waarin hij na een intrekkingsbeslissing het beroep zonder voorwerp verklaart, voortaan expliciet in plaats van impliciet te verklaren dat de ingetrokken overheidsbeslissing ‘onwettig’ was.

De bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten

Een derde discussiepunt raakt aan de bevoegdheidsverdeling tussen de federale wetgever en de deelstaatwetgevers. Artikel 144, tweede lid Gw. maakt het slechts mogelijk aan de federale administratieve rechtscolleges toe te laten om zich uit te spreken over de burgerrechtelijke gevolgen van hun arresten. De toelichting bij het voorstel tot herziening vermeldt in dat verband dat de  administratieve rechtbanken van de deelstaten zijn opgericht op grond van artikel 10 BWHI en dat de gewesten en de gemeenschappen over een volledige autonomie ter zake beschikken. Senator Pieters wees er in de parlementaire voorbereiding op dat de ongelukkige redactie van artikel 144, tweede lid Gw. net het tegenovergestelde effect dreigde te hebben.  Staatssecretaris Wathelet antwoordde hierop (p. 73-75) dat het wel degelijk de bedoeling was om geen afbreuk te doen aan de impliciete bevoegdheden van de deelstaten. Een ruime meerderheid van de rechtsleer geeft senator Pieters evenwel gelijk (zie vn. 70 van de bijdrage) en stelt vast dat de bevoegdheid om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van de eigen uitspraken a contrario niet kan worden toegekend aan de administratieve rechtscolleges van de gemeenschappen en de gewesten.

Het antwoord van staatssecretaris Wathelet verwart de rol van de federale wetgever, die inderdaad geen afbreuk mag doen aan de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, met de rol van de grondwetgever, die over de Kompetenz-Kompetenz beschikt en dus zelf de wetgevende bevoegdheden mag verdelen en de rechtsmacht van alle rechtscolleges mag bepalen. Bovendien verwart de staatssecretaris wetgevende bevoegdheid met de rechtsmacht van rechtscolleges. De impliciete bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten om administratieve rechtscolleges op te richten heeft betrekking op de voorbehouden aangelegenheid in artikel 161 Gw., dat inderdaad een bevoegdheidsverdelende regel bevat. Artikel 144, tweede lid Gw. vormt daarentegen een uitzondering op een rechtsmachtregel, niet op een bevoegdheidsverdelende regel.

Aangezien de tekst van artikel 144, tweede lid Gw. thans het tegenovergestelde bereikt van wat ze beoogt, is het aangewezen om die bepaling als volgt te wijzigen: ‘De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel kunnen echter, volgens de door hen bepaalde nadere regels, de Raad van State en de andere administratieve rechtscolleges machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen’.

Besluit

De pragmaticus André Alen onderschrijft ongetwijfeld de proceseconomische doelstelling die wordt nagestreefd met artikel 11bis RvS-wet. De theoreticus André Alen zou niet twijfelen aan de noodzaak om daartoe artikel 144 Gw. te herzien. Gelet op zijn aandacht voor effectieve rechtsbescherming is hij het vermoedelijk oneens met het arrest-Legrand van het Hof van Cassatie. Over conflicten van attributie schrijft hij trouwens: ‘De rechtsonderhorige heeft evenwel niets aan bevoegdheidsgeschillen tussen de gewone en de administratieve rechter. Voor hem komt het erop aan dat er een onafhankelijke en onpartijdige rechter is die binnen een redelijke termijn recht spreekt en hem genoegdoening kan verschaffen’ (p. 650). En als voorstander van de emancipatie van de Vlaamse instellingen zal hij wellicht wensen dat ook de deelstatelijke administratieve rechtscolleges de bevoegdheid krijgen om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen.

Willem Verrijdt is referendaris bij het Grondwettelijk Hof en praktijklector aan het Leuven Centre for Public Law.


Willem VERRIJDT, "De schadevergoeding tot herstel en artikel 144 van de Grondwet", Leuven Blog for Public Law, 11 June 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/de-schadevergoeding-tot-herstel-en-artikel-144-van-de-grondwet (geraadpleegd op 24 September 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.