De rechterlijke toetsing van bestuursrechtelijke handelingen. Het klassieke toetsingskader is dood. Lang leve het nieuwe toetsingskader!

De laatste decennia is de invloed van de overheid in het maatschappelijke leven alsmaar toegenomen. Bijgevolg is ook het aantal bestuursrechtelijke geschillen exponentieel gestegen. Volgens het klassieke kader voor rechterlijke toetsing van bestuurshandelen worden gebonden bevoegdheden vol getoetst en discretionaire bevoegdheden marginaal. Onder invloed van het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming – zoals beschermd in artikel 6 EVRM (en artikel 13 EVRM) en artikel 47 EU-Handvest – is de houdbaarheidsdatum van het klassieke kader echter overschreden. Een nieuw kader vinden we in het leerstuk van de voldoende rechtsmacht van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

*English summary below*

Van oud naar nieuw toetsingskader

De rechterlijke toetsing van bestuursrechtelijke beslissingen wordt bepaald door het principe van de scheiding der machten. De drie staatsmachten moeten elkaar controleren, maar mogen niet op elkaars stoel gaan zitten. Dit uitgangspunt zet zich door in het klassieke kader voor de rechterlijke toetsing van bestuurshandelen gebaseerd op het onderscheid tussen gebonden bevoegdheden en discretionaire bevoegdheden. Bij gebonden bevoegdheden – waarin de wetgeving geen appreciatiemarge laat aan het bestuur – is er sprake van een volle toetsing, discretionaire bevoegdheden – waarin de wetgeving wel voorziet in een appreciatiemarge voor het bestuur – worden marginaal getoetst. De houdbaarheidsdatum van dit kader is echter overschreden. Het is te rigide en ongenuanceerd. Het vermeldt niet wat een marginale toetsing inhoudt, noch welke elementen aan de basis liggen van de identificatie van een discretionaire bevoegdheid.

Een nieuw toetsingskader vinden we in de eis van voldoende rechtsmacht (a.k.a. volle rechtsmacht), zoals afgeleid door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) uit artikel 6 EVRM. Onder voldoende rechtsmacht verstaat het EHRM de bevoegdheid om zich over alle aspecten van een geschil te kunnen buigen, zowel in feite als in rechte. De intensiteit van de rechterlijke toetsing zal hierbij bepaald worden aan de hand van het voorwerp van de toetsing. Wat betreft wetsinterpretatie kan de rechter zich steeds in de plaats van het bestuur stellen. Ook bij de toetsing van de feitenvaststelling hoeft een rechter het bestuur geen marge te laten. Moeilijker is de vraag naar de rechterlijke toetsing van de proportionaliteit van een (discretionaire) beslissing. Hier verwijst het Hof niet automatisch naar een marginale toetsing – wat dat dan ook moge inhouden – maar laat het de rechterlijke toetsing afhangen van een samenspel van factoren (voor de eerste maal gebruikt in het arrest Bryan/Verenigd Koninkrijk). Het gaat dan om de aard van de beslissing (getuigt de beslissing van een beleidsmatig karakter of een complexe beoordeling?), de waarborgen die werden nageleefd in de bestuurlijke procedure en het concreet voorliggende geschil.

Kennelijke onredelijkheidstoets kan volstaan

Bij het vaststellen van de vereiste intensiteit van toetsing gaat het EHRM dus uit van een zaakspecifieke benadering. Niettemin bestaan er enkele duidelijke grenzen. In theorie kunnen vier graden van intensiteit van rechterlijke toetsing worden onderscheiden: irrationaliteit, objectieve onredelijkheid, subjectieve onredelijkheid en opportuniteit.

 

 

 

 

 

 

Waar een opportuniteitstoetsing niet mogelijk is omwille van het principe van de scheiding der machten, botst een irrationaliteitstest op de eis van voldoende rechtsmacht. Een kennelijke onredelijkheidstest blijft, afhankelijk van de omstandigheden, echter wel mogelijk. De eis van voldoende rechtsmacht noopt dus niet noodzakelijk tot een volle redelijkheidstoets. Een kennelijke onredelijkheidstest is echter enkel verantwoord wanneer de bestuurlijke procedure aan bepaalde minimumwaarborgen onderworpen is. Het is zinloos om te beoordelen of een bestuursbeslissing aansluiting vindt bij het bestuurlijke referentiekader (het kenmerk van een kennelijke onredelijkheidstoets) wanneer het bestuur zelf nooit de moeite nam om zich zorgvuldig over de zaak uit te spreken. Zo oordeelde het EHRM reeds dat een rechter, die vaststelt dat een bestuursbeslissing getuigt van vooringenomenheid, de zaak zelf dient te behandelen, ofwel de mogelijkheid moet hebben om de bestreden beslissing te vernietigen en over te zenden aan een bestuursorgaan dat wel voldoet aan de vereiste onpartijdigheid (Kingsley/Verenigd Koninkrijk). Deze redenering lijkt  voorbestemd om te worden uitgebreid naar het recht op tegenspraak (hoorrecht).

Een kennelijke onredelijkheidstoets is niet noodzakelijk marginaal

Het is bovendien niet omdat een rechter een bestuursbeslissing beoordeelt vanuit een extern referentiekader dat hierbij noodzakelijkerwijze sprake is van een terughoudende toetsing. Integendeel, door de bestuursbeslissing te confronteren met de eigen beslissingspraktijk van het betrokken bestuur en met de beslissingspraktijk van andere besturen kan een rechter zich streng opstellen, zonder dat er sprake is van een schending van de scheiding der machten. Illustratief hierbij is de Tetra Laval-rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU. Dat een rechter de beoordelingsmarge van het bestuur diende te respecteren, betekende, aldus het Hof van Justitie, niet dat hij zich kon beperken tot het controleren van de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang ervan. De rechter moest ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader vormden voor de beoordeling van een complexe toestand en de daaruit getrokken conclusies konden schragen. Deze standaard vertoont sterke gelijkenissen met de anxious scrutiny’ test, zoals toegepast in het Verenigd Koninkrijk, en de ‘hard look doctrine’ zoals aangewend in de Verenigde Staten.

De motieven om een beslissing aan de Tetra Laval-standaard te onderwerpen zijn divers. Alleszins lijkt er in bestuurlijke sanctieprocedures en zaken waarbij fundamentele rechten worden vastgesteld steeds sprake te moeten zijn van een meer stringente controle. De rechter zal zich in deze toetsing voldoende actief moeten opstellen en de overheid “uitdagen”.

Rechterlijke toetsing niet noodzakelijk vol, wel transparant

Artikel 6 EVRM en de hierin begrepen voldoende rechtsmacht-eis bieden een nieuw (en preciezer) kader voor de rechterlijke toetsing van bestuurshandelen.  Rechters moeten hierbij transparant zijn in de elementen die hen tot een strengere of soepelere beoordeling doen besluiten. Voldoende rechtsmacht impliceert echter niet dat een rechter noodzakelijkerwijze een subjectief beoordelingskader moet hanteren (volle toets). Een kennelijke onredelijkheidstoets (objectief beoordelingskader) is, afhankelijk van de omstandigheden, mogelijk, maar zal steeds gepaard moeten gaan met de naleving van enkele procedurele waarborgen in de bestuurlijke procedure.

 

Pieter-Jan Van de Weyer is verbonden aan het Leuven Centre for Public Law en doctoreerde er over de rechterlijke toetsing van bestuursrechtelijke handelingen en de invloed van art. 6 EVRM. Vanaf 1 april 2019 vervoegt hij het advocatenkantoor GSJ te Antwerpen. Een commerciële versie van zijn proefschrift verschijnt later in 2019.

 

English summary

According to the traditional framework for judicial review, circumscribed powers lead to a full judicial review, discretionary powers to a marginal judicial review (manifest illegality). This framework, however, is oversimplified and under pressure by the right to an effective remedy (Art. 6 ECHR, Art. 13 ECHR and Art. 47 CFR). A new, more precise, framework can be found in Art. 6 ECHR and the principle of sufficient jurisdiction (a.k.a. full jurisdiction). The intensity of judicial review is dependent on the nature of the administrative decision, the guarantees in the administrative procedure and the content of the dispute.

 


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.