De noodzakelijke hervorming van de afdeling Wetgeving van de Raad van State

Print Friendly, PDF & Email

Op vrijdag 25 september 2020 werd em. prof. dr. baron André Alen, inmiddels erevoorzitter van het Grondwettelijk Hof, toegelaten tot het emeritaat. Daags voordien verscheen het Liber amicorum André Alen, getiteld ‘Semper perseverans’, als eerbetoon. Een speciale blogreeks vestigt de aandacht op verschillende bijdragen van het boek. In hun bijdrage over de afdeling Wetgeving van de Raad van State bepleiten Jan Smets en Jeroen Van Nieuwenhove een grondige hervorming van die afdeling, die gebukt gaat onder een steeds grotere zaaklast. In deze blogpost geven ze de hoofdlijnen van dat pleidooi weer.

Een structureel overbelaste instelling

De afdeling Wetgeving van de Raad van State is een belangrijke voorpost in de juridische toetsing van rechtsregels. Waar rechtscolleges zoals het Grondwettelijk Hof en de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die instaan voor de toetsing achteraf, al belangrijke hervormingen meemaakten, is er voor de afdeling Wetgeving echter weinig veranderd sinds haar oprichting in 1948. Nochtans ligt sinds de jaren tachtig het aantal adviesaanvragen vier à vijf keer hoger (zie hier, p. 33), terwijl het aantal magistraten en personeelsleden in de afdeling Wetgeving amper is verhoogd. De toestroom van adviesaanvragen is weliswaar erg variabel, maar in drukke periodes moet structureel gebruik worden gemaakt van de “overlaatprocedure”. Dit laatste houdt in dat over bepaalde ontwerpbesluiten geen advies wordt gegeven binnen de voorgeschreven termijn, waardoor de adviesverplichting vervalt. Meestal gaat het over ontwerpbesluiten waarvoor een advies weinig meerwaarde zou bieden, maar in sommige – voorlopig gelukkig nog vrij zeldzame – gevallen kan zelfs geen advies meer worden gegeven over belangrijke ontwerpbesluiten.

Het werkelijke slachtoffer van de structurele overbelasting van de afdeling Wetgeving is de diepgang van het onderzoek. Steeds vaker komt het voor dat voor belangrijke ontwerpen onvoldoende kan worden ingegaan op belangrijke vraagpunten. Men mag daarbij niet uit het oog verliezen dat het onderzoek door de afdeling Wetgeving een open onderzoek is. Dit in tegenstelling tot het onderzoek achteraf door de rechtscolleges die zich in beginsel moeten beperken tot de voor hen aangevoerde grieven. Wanneer belangrijke juridische kwesties wegens tijdsgebrek slechts in kort bestek kunnen worden behandeld, bijvoorbeeld in vraagvorm of in de vorm van een voorbehoud, schiet de afdeling Wetgeving tekort in haar taak van juridische raadgever voor de adviesaanvrager en verliest zij aan relevantie. Aangezien de adviezen niet bindend zijn, moet de afdeling Wetgeving het hebben van haar overtuigingskracht, van onderbouwde argumenten. Dat vergt tijd en die is steeds schaarser door de toenemende zaaklast. Nu al moeten vormelijke opmerkingen, bijvoorbeeld van wetgevingstechnische en taalkundige aard, vaak achterwege worden gelaten, wat de kwaliteit van de regelgeving verder schaadt.

Waarover adviseren?

Een grondige hervorming van de afdeling Wetgeving zou over veel meer moeten gaan dan over loutere capaciteitsproblemen. Even belangrijk als de capaciteit is immers de toegevoegde waarde van de adviezen. Het is jammer dat nog steeds een belangrijk deel van onze rechtsregels, en dan nog wel belangrijke rechtsregels, onttrokken zijn aan de adviesverplichting of zelfs de adviesbevoegdheid van de afdeling Wetgeving. Evenzo is het jammer dat de afdeling Wetgeving zelfs niet vroegtijdig geraadpleegd kan worden over bepaalde problemen die rijzen bij de voorbereiding van regelgeving.

Er valt dan ook veel te zeggen voor een uitbreiding van de adviesbevoegdheid (niet noodzakelijk de adviesverplichting) van de Raad van State tot:

    • voorstellen tot herziening van de Grondwet;
    • ontwerpen van samenwerkingsakkoord (zowel wetgevende als administratieve);
    • ontwerpen van internationale verdragen;
    • bevoegdheidsvragen naar aanleiding van de omzetting of uitvoering van Europese rechtsregels.

Wat betreft wetgevende samenwerkingsakkoorden en internationale verdragen maakt dit het mogelijk dat de instemmingsteksten niet meer, overigens veelal laattijdig in het regelgevingsproces, om advies moeten worden voorgelegd.

Daarnaast zou de afdeling Wetgeving uit eigen initiatief adviezen moeten kunnen uitbrengen over bepaalde belangrijke kwesties in het wetgevingsbedrijf, zoals bijvoorbeeld de problemen met verwijzingen naar technische normen in regelgeving.

Voorts zou het goed zijn om een verplichting in te stellen om voorstellen van wetgevende tekst na de goedkeuring ervan door de bevoegde parlementscommissie voor advies voor te leggen wanneer dit nog niet eerder was gebeurd. Er komen immers nogal wat wetgevende normen tot stand waarover de afdeling Wetgeving niet is geraadpleegd en waarbij naderhand, op het niveau van de uitvoeringsbesluiten, allerlei problemen rijzen die hadden kunnen worden voorkomen.

Ten slotte kan ook worden nagedacht over het vrijstellen van bepaalde categorieën van besluiten van de adviesverplichting, namelijk wanneer de advisering erover weinig meerwaarde kan opleveren, zoals zeer technische besluiten, besluiten over de nomenclatuur in de ziekteverzekering en besluiten over nieuwe loterijproducten.

Hoe adviseren?

De manier waarop de afdeling Wetgeving adviseert is ook voor verbetering vatbaar. Daarmee wordt niet zozeer het interne proces bedoeld van totstandkoming van de adviezen – dat is in de laatste decennia al geoptimaliseerd omwille van de structurele overbelasting. Veeleer gaat het over elementen die in de wet zijn vervat en waarop de afdeling Wetgeving geen vat heeft.

In de eerste plaats is het wenselijk om de eerder beschreven overlaatprocedure nader uit te werken in de wet, waarbij expliciet kan worden bepaald dat de Raad van State kan beslissen om geen advies te geven en waarbij de adviesverplichting onmiddellijk vervalt door die beslissing, zodat de adviesaanvrager niet moet wachten op het verstrijken van de adviestermijn.

In de tweede plaats zou een meer structurele scheiding moeten worden gecreëerd tussen de afdeling Wetgeving en de afdeling Bestuursrechtspraak. Ook al voldoet de huidige organisatie wel degelijk aan de Straatsburgse vereisten inzake objectieve partijdigheid, toch kan door zo’n meer structurele scheiding verder de indruk worden tegengegaan dat de twee afdelingen hun beoordelingen op elkaar zouden afstemmen. Die indruk zou bijvoorbeeld kunnen ontstaan als de afdeling Bestuursrechtspraak een besluit vernietigt om dezelfde redenen als de kritiek in een niet-gevolgd advies van de afdeling Wetgeving. Bovendien kan het beleid inzake aanwerving en promotie daardoor meer worden gericht op de specifieke behoeften van elke afdeling.

In de derde plaats kan worden gedacht aan een uitbreiding van de gevallen waarin Nederlandstalige en Franstalig kamers samen, in verenigde kamers (dus twee kamers), adviesaanvragen onderzoeken (naast de huidige gevallen van bevoegdheidskwesties). Dat kan leiden tot een vermindering van het aantal zaken dat nu in algemene vergadering (en aldus in vier kamers) wordt behandeld.

In de vierde plaats moet de termijnregeling worden herbekeken. De invoering in 2014 van de mogelijkheid om advies te vragen binnen een termijn van zestig dagen, naast de termijn van dertig dagen, bleek een slag in het water: minder dan één procent van de adviezen wordt gevraagd op die langere termijn. Meer dan negentig procent van de adviezen moet binnen dertig dagen worden gegeven, ook voor zeer omvangrijke en complexe ontwerpen. Veeleer dan – zoals nu – een termijnverlenging te laten afhangen van de inschikkelijkheid van de adviesaanvrager zou de afdeling Wetgeving zelf die termijn van dertig dagen moeten kunnen verlengen, eventueel mits specifieke motivering. Ook zouden de haast niet voorkomende adviesaanvragen zonder termijn kunnen worden vervangen door vragen om advies te verlenen binnen een (eventueel door de adviesaanvrager nog te verlengen) termijn van vier maanden.

En na het advies?

De adviezen van de afdeling Wetgeving zijn niet bindend, maar ze hebben over het algemeen een groot gezag en worden in vele gevallen gevolgd. Ook als ze niet worden gevolgd, blijken ze vaak een rol te spelen in het parlementair debat en voor de rechtscolleges waar de betrokken rechtsregel nadien wordt aangevochten.

Het is belangrijk dat de regelgever, die daarvoor de politieke en juridische verantwoordelijkheid draagt, kan blijven beslissen een advies niet te volgen als daarvoor volgens hem goede redenen bestaan. Het dient echter de transparantie van de besluitvorming als die goede redenen ook worden uiteengezet in een officieel en openbaar document. Meer en meer gebeurt dat spontaan in memories van toelichting (bij ontwerpen van wetgevende normen) en in verslagen aan de Koning of aan de regering (bij koninklijke en regeringsbesluiten), maar het komt nog altijd regelmatig voor dat een kritische opmerking van de afdeling Wetgeving wordt doodgezwegen of dat er laconiek mee wordt omgegaan. Denk bijvoorbeeld aan een zin zoals “Met de opmerkingen van de Raad van State werd rekening gehouden”, waarmee vroeger (nu veel minder) wel eens een advies werd genegeerd of er enkel lippendienst aan werd bewezen.

Bij de Vlaamse overheid is de verplichting van een omstandige en puntsgewijze repliek op het advies van de afdeling Wetgeving, wat betreft de memorie van toelichting bij decreten, reeds opgenomen in omzendbrief VR 2009/11. Het is wenselijk dat die verplichting op meer algemene wijze juridisch-formeel zou worden ingevoerd.

Besluit

De taak van de afdeling Wetgeving van de Raad van State als toezichter op de overeenstemming van ontwerprechtsregels met hogere normen komt in gedrang door de toenemende structurele overbelasting. Bovendien is de regeling van de advisering door de afdeling Wetgeving niet meer afgestemd op de recente ontwikkelingen op maatschappelijk en juridisch vlak, onder meer inzake het regelgevingsproces. De voorstellen die hiervoor worden worden geschetst moeten het mogelijk maken dat de afdeling Wetgeving in een versterkte samenstelling, meer gericht, meer efficiënt en met een grotere toegevoegde waarde kan adviseren.

Jan Smets is ere-staatsraad (afdeling Wetgeving, Raad van State) en ere-referendaris (Grondwettelijk Hof).
Jeroen Van Nieuwenhove is staatsraad (afdeling Wetgeving, Raad van State) en vrijwillig wetenschappelijk medewerker aan het Leuven Centre for Public Law).


Jeroen VAN NIEUWENHOVE & Jan SMETS, "De noodzakelijke hervorming van de afdeling Wetgeving van de Raad van State", Leuven Blog for Public Law, 26 March 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/de-noodzakelijke-hervorming-van-de-afdeling-wetgeving-van-de-raad-van-state (geraadpleegd op 14 June 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

One Reply to “De noodzakelijke hervorming van de afdeling Wetgeving van de Raad van State”

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.