De grondwettigheid van de coronabesluiten

Print Friendly, PDF & Email

Volgens de Raad van State zijn de coronabesluiten van de minister van binnenlandse zaken over de sluiting van de horeca en de instelling van een nachtklok niet in strijd met de Grondwet. Na kritiek van verschillende academici op die rechtspraak, reageert em. prof. dr. Marc Boes met enkele bedenkingen.

De Raad van State heeft in vier arresten, uitgesproken op 28 oktober 2020, beslist dat de coronabesluiten van de minister van binnenlandse zaken, waarbij de sluiting van de horeca bevolen werd en een nachtklok werd ingesteld, niet in strijd zijn met de Grondwet.

Kritiek

Een aanzienlijk aantal academici is het volstrekt niet eens met deze arresten. “De beleidslijn van de Raad van State is duidelijk: we leggen de regering geen strobreed in de weg, zelfs als dat ten koste gaat van de grondwet en de democratische rechtsstaat”, zo klinkt het in hun recent opiniestuk. Zij roepen het parlement op om zijn verantwoordelijkheid op te nemen, als wetgever te bepalen hoe de grondrechten eventueel beperkt kunnen worden en dit niet aan de regering over te laten, laat staan aan een minister afzonderlijk.

Grote woorden voorwaar, maar zoals wel meer het geval is wanneer academici opiniestukken schrijven, is het bij nader inzien helemaal niet zo erg gesteld met de Grondwet en de democratische rechtsstaat. De Raad van State kan zich uiteraard niet verdedigen op de aantijgingen van de academici, maar ik kan me voorstellen dat ze er niet echt wakker liggen van de kritiek.

De kritiek kritisch bekeken

Eerst dit: de vier arresten zijn uitgesproken door de algemene vergadering van de Raad van State. Dat lijkt een detail, maar dat is het niet. De regel is dat de zaken behandeld worden door een kamer van drie staatsraden (art. 90 RvSt-Wet). In zeer uitzonderlijke gevallen, wanneer het gaat om zeer belangrijke aangelegenheden waar het erop aankomt aan te tonen dat de beslissing niet afhangt van een toevallig samengestelde kamer van drie rechters, kan de eerste voorzitter van de Raad van State beslissen dat een zaak behandeld zal worden door de algemene vergadering (art. 92 RvSt-Wet). Dat zijn ten minste acht staatsraden, evenveel Nederlandstalige als Franstalige staatsraden (art. 94 RvSt-Wet). Dit is hier het geval. Dat duidt erop dat de Raad van State zich zeer goed bewust was van het belang van de zaken én van het gewicht van zijn uitspraken.

Inhoudelijk dan. De partijen hebben een veelvoud aan middelen aangevoerd, maar de kritiek van de academici slaat in wezen op het antwoord van de Raad op het middel dat de ministeriële besluiten geen toereikende wettelijke grondslag zouden hebben. Meer bepaald betwisten de partijen, daarin bijgevallen door de academici, dat artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 zou toelaten dat de minister maatregelen mag nemen die de grondrechten beperken, tenzij het zou gaan om incidenten van tijdelijke aard. Dit artikel zou dus niet toelaten om maatregelen te nemen in geval van een langdurige gezondheidscrisis.

Wat zegt dat artikel 182? Het luidt als volgt:

De minister of zijn gemachtigde kan in geval van dreigende omstandigheden de bevolking, ter verzekering van haar bescherming, verplichten zich te verwijderen van plaatsen of streken, die bijzonder blootgesteld, bedreigd of getroffen zijn, en degenen die bij deze maatregelen betrokken zijn een voorlopige verblijfplaats aanwijzen; om dezelfde reden kan hij iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking verbieden.
Dezelfde bevoegdheid wordt toegekend aan de burgemeester.

Het valt op dat deze bepaling niets zegt over de tijdelijkheid of langdurigheid van de dreiging. Dat zou echter blijken, aldus de partijen en de academici, uit de context, meer bepaald de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele veiligheid, en het destijds over die wet gegeven advies van de Raad van State. Dat advies van de Raad van State strekte ertoe de bevoegdheid van de minister te beperken tot gevallen van “dreigende gebeurtenissen, catastrofen of schadegevallen” en dus niet tot “ten alle tijde” zoals de tekst van het wetsontwerp luidde.

Die beperking is de Raad van State zeker niet ontgaan, integendeel, het wordt expliciet vermeld in het arrest 248.819. Het antwoord van de Raad luidt daarbij als volgt:

De woorden “wanneer rampspoedige gebeurtenissen, catastrofen of schadegevallen dreigen” werden toegevoegd op advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State. De afdeling Wetgeving stelde vast dat aan de minister “een uitermate uitgestrekte bevoegdheid” werd verleend, die weliswaar “kan verantwoord zijn in tijd van oorlog of bij natuurrampen”. Om evenwel “met meer nadruk te wijzen op het beperkend karakter van de door het ontwerp toegestane afwijking van het beginsel van de vrijheid van de persoon, dat is neergelegd in artikel 7 [thans artikel 12] van de Grondwet”, werd geadviseerd de woorden “te allen tijde” te schrappen en te vervangen door “wanneer rampspoedige gebeurtenissen, catastrofen of schadegevallen dreigen” (Parl.St. Senaat 1961-1962, stuk 338, 16).

Tot de bijzondere rampen waarin de voormelde zeer ruime bevoegdheid aan de minister wordt gegeven, behoren volgens de memorie van toelichting onder meer de gevallen waarin “er gevaar voor radioactiviteit of voor besmetting bestaat” (Parl.St. Senaat 1961-1962, stuk 338, 5).

In die gevallen mag de minister, volgens het laatste zinsdeel van artikel 6 van de wet van 31 december 1963, “iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking verbieden”. “[D]e bepalingen van de wet van 31 december 1963 betreffende opvordering van personen en goederen, de maatregelen ter evacuatie van bepaalde plaatsen of de isolatiemaatregelen” zijn uiteindelijk overgeheveld naar (titel XI) van de wet van 15 juli 2007 ‘betreffende de civiele veiligheid’ (Parl.St. Kamer 2006-2007, stuk 2928/001, 15).

Alvast voorlopig wordt uit het voorgaande besloten dat de wetgever wat de strafbaarstelling betreft van de inbreuken op de bepalingen van het bestreden artikel 14 – bepalingen die in het kader van de beteugeling van de coronacatastrofe in een tijdelijke avondklok van één maand voorzien, om de besmettingsgraad en de overdracht van het coronavirus te beperken – is tegemoetgekomen aan het wettigheidsbeginsel vervat in artikel 14 van de Grondwet. De wetgever heeft op het eerste gezicht zelf genoeg het doel van de machtiging, de grenzen waarbinnen ze is verleend, en de strafbaar geachte gedraging gepreciseerd.”

Anders dan mijn collega’s vind ik dit een zeer helder en overtuigend antwoord.

Hun redenering bevat ook nog een denkfout, namelijk dat dringende omstandigheden en langdurigheid elkaar uitsluitende begrippen zijn. Door de lange duur ervan zouden dringende omstandigheden hun dringend karakter verliezen.

Dat is niet zo, zoals een arrest van het Hof van Cassatie van 7 oktober 1977 duidelijk maakt (RW 1977-78, 1753). In die zaak had de gemeente Sint Eloois Vijve op 13 juli 1974 beslist om een perceel te onteigenen op grond van een in 1965 vastgesteld besluit waarbij gesteld werd dat de “onmiddelijke inbezitname” van dat perceel vereist was in het algemeen belang. De rechtbank van eerste aanleg van Kortrijk wees de onteigening af omdat uit het lange wachten van het inzetten van de onteigeningsprocedure – zeven jaar – bleek dat die onteigening niet meer hoogdringend was. Het Hof van Cassatie volgde terecht die redenering niet: uit het enkele feit dat er een aanzienlijke tijd verlopen is tussen het besluit de onteigening mogelijk maakte en de uitvoering daarvan, kan niet afgeleid worden dat wat toen dringend was, het zoveel jaar later niet meer is. Er kunnen nieuwe omstandigheden zijn die het wegvallen van de hoogdringendheid aantonen, maar die moeten dan wel bewezen worden.

Zo ook hier: de coronaviruscrisis was een rampspoedige gebeurtenis, en is dat nog altijd, zo niet zelfs nog meer. Het is mij een raadsel waarom mijn collega’s denken dat die crisis nu niet meer dringend aangepakt moet worden.

Enkele slotbedenkingen

Tot slot dit: aan het einde van hun betoog stellen de academici dat de Raad van State minstens een aantal waarschuwingen en vingerwijzingen had moeten geven aan de regering over een betere regeling, en dan allicht toch wel tot dezelfde uitspraken had kunnen komen.

Daarbij twee bedenkingen: ik heb zelf enige ervaring met rechtspreken, als gewezen plaatsvervangend raadsheer in het hof van beroep van Brussel en gewezen voorzitter van de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen. Zeker in die laatste hoedanigheid moest er in vrijwel alle zaken zeer snel beslist worden (twee tot drie weken na de indiening van het beroep). In deze zaken heeft de Raad van State uitspraak gedaan binnen de acht dagen. Dat is zeer, zeer snel. Dan heeft de rechter niet rustig de tijd om al zijn woorden te wikken en te wegen, en dat hoeft ook niet. Van belang is op de eerste plaats dat de rechter beslist en snel beslist, en liefst zo goed en duidelijk mogelijk.

Dat brengt mij bij mijn tweede bedenking: ik ben ook van mening dat de rechter in het algemeen, en zeker de Raad van State, er goed aan doet om problemen te signaleren en pistes van oplossing te suggereren aan de overheid. Maar juist in deze zaken vind ik dat de Raad van State dat niet moest doen, omdat de door mijn collega’s waargenomen ongrondwettigheid, wat betreft de wettelijke grondslag van de aangevochten besluiten, nu eenmaal niet bestaat.

Marc Boes is emeritus gewoon hoogleraar aan de KU Leuven (Leuven Centre for Public Law), aanvullend rechter in de Raad voor Vergunningsbetwistingen, gewezen plaatsvervangend raadsheer in het hof van beroep van Brussel en gewezen voorzitter van de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen.


M. BOES, "De grondwettigheid van de coronabesluiten", Leuven Blog for Public Law, 4 November 2020, https://www.leuvenpubliclaw.com/de-grondwettigheid-van-de-coronabesluiten (geraadpleegd op 3 December 2020)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.