Corona stelt spanning tussen sanctionerende overheid en burger op scherp

Print Friendly, PDF & Email

In tijden van crisis kijken burgers naar de overheid om de plots ontstane onzekerheid te bestieren. Zo aanvaarden we tijdens de huidige coronacrisis dat de staat verregaande beperkingen oplegt aan onze individuele vrijheden. Big government is needed to fight the pandemic”, schrijft het anders vrijgevochten The Economist. De uitgevaardigde ‘coronamaatregelen’ dreigen echter dode letter te blijven wanneer ze niet gepaard gaan met geloofwaardige handhaving. In deze post belicht Thibaud Witters hoe overheidshandhaving een vertrouwensrelatie met de maatschappij net kan bedreigen of versterken.

Naast het klassieke penale spoor, breidde het KB van 6 april 2020 het wettelijke kader van de gemeentelijke administratieve sancties (GAS) uit tot de handhaving van de civiele veiligheid. Het uitgebreide sanctieapparaat werd echter niet overal positief onthaald. Beschuldigende woorden als ‘sheriff’-gedrag en ‘politiestaat’ werden niet gespaard. Ook de hoogte van de boetes werd in vraag gesteld, gecombineerd met de vaststelling dat het kansarmen moeilijker valt de maatregelen na te leven. Het staat vast dat dergelijke polemieken de vertrouwensrelatie tussen burger en sanctionerende overheid geen goed doen. Nochtans is het nu meer dan ooit belangrijk dat het draagvlak voor de maatregelen behouden blijft. Maar hoeft handhaving steeds verdelend te werken? Een vooral beleidsmatige kijk op het wettelijke sanctiekader biedt uitwegen.

Handhaving en maatschappij

Overheden op alle niveaus ontwikkelden de laatste decennia een uitgebreid arsenaal aan gewapende instrumenten om het groeiende regelgevende kader effectief te kunnen afdwingen, met als blikvanger de administratieve boetes. Hoewel regulering in principe helemaal geen slechte zaak is – het nut van coronamaatregelen wordt breed erkend –, kan een al te doorgedreven gebruik van repressieve sancties toch resulteren in een tanende legitimiteit van de sanctionerende overheid. Daarom loont het de moeite om alternatieven in overweging te nemen.

Droit à l’erreur

Het Frankrijk van president Macron biedt een interessant proefstuk voor zo’n reset van relaties tussen burgers en overheid. Op 12 augustus 2018 trad de ‘Loi pour un Etat au service d’une société de confiance’ (gekend als de Wet ESSoC) in werking, waarvan artikel 2 de Franse burger een ‘recht op vergissing’ toekent. Dit droit à l’erreur moet een radicale mentaliteitswijziging uitlokken naar een ‘begeleidende overheid’. De regering brengt daarbij een verfrissend zachte boodschap: “vergissen is menselijk”.

Concreet legt de Franse overheid bij de eerste miskenning van een administratief voorschrift niet meer meteen een boete op, indien de burger te goeder trouw handelde én de fout werd rechtgezet. De burger krijgt dus allerminst een vrijgeleide om te frauderen, maar geniet wel het voordeel van de twijfel doordat de bewijslast in verband met een mogelijke kwade trouw naar de overheid wordt verlegd. Meerdere concrete toepassingsvoorbeelden worden uitgelicht op de passende overheidswebsite oups.gouv.fr; te denken valt aan fouten bij verplichte aangiftes in de sociale zekerheid of bij belastingen.

Hoewel er heel wat aan te merken valt op de juridische uitwerking van deze wijziging – zo is het slechts van suppletieve aard en wordt de toepassing ervan gevoelig ingeperkt tot enkel pecuniaire sancties –, kent het initiatief toch een zekere navolging. Anderhalf jaar later vermeden de Fransen al 31.000 boetes, zich beroepend op hun nieuw verkregen recht op vergissing. Of de overheid hiermee ook aan vertrouwen wint, zal de tijd uitwijzen.

Als het regent in Parijs…

Frankrijk kiest dus voor een opmerkelijke aanpak om regelgeving en handhaving behapbaar te maken voor burgers. Maar vooraleer de eventuele invoering van een Belgisch (of Vlaams) recht op vergissing overwogen kan worden, is het aangewezen om het reeds bestaande juridische kader ter hand te nemen. Bij nader inzien biedt het administratief sanctierecht immers al mechanismen die rechtsonderhorigen behoeden voor een (al te zware) sanctie na een incidentele misstap. Over welke instrumenten beschikt de overheid om mededogen te vertonen in haar administratief sanctiebeleid en hoe kunnen deze aangewend worden om ook coronamaatregelen slim te handhaven?

Een andere manier van handhaven

Een eerste vaststelling is dat handhaven niet gelijk moet staan aan sanctioneren. Volgens de ‘handhavingspiramide‘ van Australisch socioloog John Braithwaite, zet een verantwoordelijke overheid best eerst minder sterke – eerder sturende – middelen in om overtreders af te schrikken vooraleer ze overgaat tot repressief handhaven. Ook het evenredigheidsbeginsel (zie bv. hier en hier) vereist dat de intensiteit van een sanctionerend overheidsoptreden in verhouding staat tot de feiten. Zo ontstaat ruimte voor een gefaseerd handhavingsbeleid met opbouwende niveaus van repressie, waarbij elementen als goede trouw, onwetendheid, financiële draagkracht of de eenmaligheid van een inbreuk mee in rekening kunnen worden gebracht.

De huidige wetgeving en beleidskaders inzake administratieve sanctionering verlenen doorgaans facultatieve of discretionaire bevoegdheden aan overheden om al dan niet te verbaliseren of te sanctioneren. Daarnaast vinden we vaak instrumenten terug die toezichthouders, sanctioneringsambtenaren en in mindere mate zelfs rechters in staat stellen om adviezen te geven, waarschuwingen te uiten of regularisatietermijnen toe te kennen met een preventieve werking (vb. in art. 21 Soc.Sw, art. 45 GAS-wet en art. 16.3.22 e.v. DABM). En zelfs indien er toch wordt geverbaliseerd, kan een sanctioneringsambtenaar op basis van zijn facultatieve sanctioneringsbevoegdheid nog steeds afzien van een sanctie door administratieve seponering.

Een verbalisering of sanctionering net achter de hand houden bij een controle kan immers in sommige gevallen net een grotere stimulans betekenen voor burgers om zich in de toekomst aan de voorschriften te houden. Dr. Carole Billiet, gespecialiseerd in handhavingsrecht, bestudeerde de rechtseconomische baten van dergelijke zachte handhaving uitgebreid. Zij stelt op basis van empirisch onderzoek uit binnen- en buitenland dat “80% tot 95% van de vastgestelde wetsschendingen na aanmaning, eventueel herhaald, in orde komen, zonder verdere procedurele lasten.”

Deze instrumenten hebben grote ingang gevonden in de handhavingspraktijk, zo blijkt uit cijfers van inspectiediensten. Sociale inspecteurs handelden tussen 2014 en 2018 gemiddeld 12% van de inbreuken af met een waarschuwing; milieu-inspecteurs deden dat zelfs in meer dan de helft van de gevallen, met uitschieters tot 70% zoals in 2015. Ook op lokaal niveau leggen politiekorpsen en GAS-ambtenaren expliciet nadruk op preventie en sensibilisering i.p.v. repressie (zie bv. Stad Leuven).

Zacht waar het kan, hard waar het moet

Zelfs indien er wordt gesanctioneerd, dan nog hoeft een bestuur niet steeds met harde hand op te treden. Een sanctionerend bestuursorgaan kan ook bij het nemen van het sanctiebesluit de omstandigheden mee in rekening brengen. De huidige wetgeving biedt immers vaak een aanzienlijke beslissingsvrijheid aangaande de sanctie- en uitvoeringsmodaliteiten. Dat laat een overheid toe om – het evenredigheidsbeginsel indachtig – een geïndividualiseerd en gematigder sanctiebesluit te nemen op basis van bepaalde wegingscriteria. Zo werd eerder op deze blog reeds geschreven over het Departement Omgeving dat de financiële draagkracht in acht neemt voor het bepalen van het boetebedrag. Het KB van 6 april 2020 laat echter weinig ruimte voor differentiatie door niet in vorktarieven te voorzien voor inbreuken op coronamaatregelen. Het valt te betreuren dat op deze manier het bestuur een aanzienlijke marge voor individualisering wordt ontnomen.

Daarentegen is het wel denkbaar dat besturen een sanctie opleggen onder de wettelijk vastgelegde minimumboete (€250 voor coronaovertredingen) door verzachtende omstandigheden aan te nemen. Dit van oorsprong strafrechtelijk systeem (art. 85 Sw) vond ingang in het administratief sanctierecht, nadat het Grondwettelijk Hof een discriminatoire ongelijkheid vaststelde tussen een strafrechtelijk en bestuurlijk gesanctioneerde. Het arrest GwH 23 januari 2019 biedt nog een recent voorbeeld inzake GAS-sancties wegens foutief parkeren.

Sindsdien hebben overheden en rechters al verzachtende omstandigheden aanvaard voor eenmalige inbreuken, goede trouw en zelfs onwetendheid. Via dit instrument kan een overheid dus toch met zachtere sancties optreden ten aanzien van individuen die incidenteel en zonder enige kwade intentie de coronamaatregelen overtreden, of zich vergissen over de huidige stand van de maatregelen.

Zelfs nadat een sanctie werd opgelegd, is nog niet al het kruit verschoten. Vanuit een gelijkaardige argumentatie als hierboven beschreven, acht het Grondwettelijk Hof ook de afwezigheid in het bestuurlijk sanctierecht van de mogelijkheid tot uitstel van tenuitvoerlegging (gekend uit het strafrecht) strijdig met het gelijkheidsbeginsel. Zeer recent nog kwam het Hof tot eenzelfde besluit ten aanzien van de GAS-wet.

Coronaovertreders (gedeeltelijk) uitstel van betaling toekennen voor zover een tweede overtreding uitblijft, zou weleens tot een betere naleving kunnen leiden.  In overweging B.7.1 van het arrest van 16 juni 2004, stelde het Grondwettelijk Hof al dat dergelijk uitstel “de veroordeelde ertoe [kan] aanzetten zijn gedrag te wijzigen”. Ook het Handhavingscollege deelt de mening dat uitstel een overtreder “ertoe [kan] aanzetten om in de toekomst milieubewuster te handelen”. Daarenboven biedt het instrument van gedeeltelijk uitstel een ideale manier om de sanctie af te stemmen op de financiële draagkracht van de overtreder.

Mentaliteitswijziging

Bovenstaande analyse toont aan dat het huidige wetgevende kader enkele nuttige instrumenten aanreikt aan overheden voor een menselijker en gevarieerder sanctiebeleid, ook in volle coronacrisis. Een grootscheepse codificatieoefening om een ‘recht op vergissing’ te installeren, vergelijkbaar met Frankrijk, lijkt dus overbodig. Wel zet de wetgever nog niet altijd ondubbelzinnig in op alternatieve vormen van handhaving. Evenmin worden burgers in staat gesteld deze af te dwingen. Zo werden zachte handhavingstechnieken weliswaar algemeen mogelijk gemaakt voor Vlaamse toezichthouders door het recente Vlaams Kaderdecreet Bestuurlijke Handhaving, maar koos het Vlaams Parlement er tot spijt van stakeholders uiteindelijk niet voor om van zachte handhaving de regel te maken.

Wat opvalt, is dat dergelijke handhavingstechnieken wel degelijk al ingang hebben gevonden in de dagelijkse praktijk van inspecteurs en sanctieambtenaren. Nochtans blijkt dit niet steeds in dezelfde mate uit overheidscommunicatie (met het Vlaams Departement Omgeving als tegenvoorbeeld). Zo blijven vele initiatieven van sanctionerende overheden om een menselijker gelaat te tonen onderbelicht. Nochtans zou transparantie over de besluitvorming volgens de OESO de legitimiteit van het uiteindelijke sanctiebesluit en de vertrouwensrelatie tussen de overheid en de bestuurde kunnen versterken. Ten slotte is deze vertrouwensrelatie essentieel voor het draagvlak van de coronamaatregelen en bij uitbreiding in de strijd tegen het virus.

Thibaud Witters schreef zijn masterproef voor het behalen van de graad van Master in de Rechten over het ‘Recht op vergissing als verweer tegen een sanctionerend bestuur’ aan het Leuven Centre for Public Law onder begeleiding van Pieter-Jan Van de Weyer


T. WITTERS, "Corona stelt spanning tussen sanctionerende overheid en burger op scherp", Leuven Blog for Public Law, 13 May 2020, https://www.leuvenpubliclaw.com/corona-stelt-spanning-tussen-sanctionerende-overheid-en-burger-op-scherp (geraadpleegd op 31 October 2020)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

One Reply to “Corona stelt spanning tussen sanctionerende overheid en burger op scherp”

  1. Wat een wijsheid! ik wist niet dat er nog zo mensen in onze maatschappij rondliepen. Het brengt helemaal warmte naar mijn negativistische kijk op België en in het bijzonder op het Vlaamse beleid. Het is al langer dan vandaag bewezen dat sanctioneren niet werkt en verlies in vertrouwen in de hand werkt. Te veel ministers, teveel regeringen te veel reglementering en te veel onduidelijkheid. Het doe t een mens zijn fierheid verliezen om een Belg te zijn die Vlaanderen is aangewezen. Het blijft te lang op de vele domeinen mislopen en men denk door het af en toe een te hervormen dat er oplossing aan geboden wordt.
    Didier De Buck

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.