Controversiële decreetswijziging beperkt toegang tot de bestuursrechter in het omgevingsrecht

Print Friendly, PDF & Email

https://search.creativecommons.org/photos/2e25681b-172f-43b0-af53-e6d9742b1467

Op woensdag 19 mei 2021 keurde het Vlaams Parlement een ontwerp van decreet goed dat het DBRC-decreet wijzigt. Naast fundamentele vernieuwingen, doet het volgens Michelle Meulebrouck vooral enkele fundamentele bedenkingen rijzen over het recht op toegang tot de rechter in het omgevingsrecht. Verschillende milieuorganisaties zijn alvast van plan om naar het Grondwettelijk Hof te trekken.

Op Vlaams niveau wordt al geruime tijd vastgesteld dat vergunningsprocedures onvoldoende efficiënt verlopen. Het hoeft weinig betoog dat de doelstelling van rechtszekerheid in vergunningsprocedures die de decreetgever nastreeft, legitieme is en kan worden bijgetreden. De eerste poging om die doelstelling te realiseren strekte ertoe de procedures in het kader van omgevingsvergunningen te optimaliseren, maar sneuvelde voor het Grondwettelijk Hof. Die regeling stelde dat het betrokken publiek in de gewone vergunningsprocedure enkel nog administratief of jurisdictioneel beroep kon instellen als er tijdens het openbaar onderzoek een gemotiveerd standpunt, opmerking of bezwaar werd ingediend. Het Hof vernietigde de regeling in een arrest van 14 maart 2019 wegens strijdigheid met het recht op toegang tot de rechter.

Midden mei 2021 keurde het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet goed ‘tot wijziging van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, wat betreft de optimalisatie van de procedures’, op voorstel van de Vlaamse minister van omgeving Zuhal Demir (N-VA). De vraag is of deze nieuwe poging niet op diezelfde strijdigheid dreigt te stoten.

Relativiteitseis en attentieplicht

De Vlaamse regering wenst in het kader van het Vlaams regeerakkoord van 2019 alsnog de administratieve procedures te stroomlijnen en te versnellen en gooit het deze keer over een andere boeg dan bij de eerste poging. Het belang bij het middel staat nu centraal. Daarbij wordt vooral gekeken naar artikel 35, derde lid, van het DBRC-decreet (artikel 6 van het wijzigingsdecreet), dat gaat over het belang bij het middel dat een verzoekende partij moet hebben in een procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Handhavingscollege.

Het gaat hier over drie niet-cumulatieve voorwaarden die moeten zijn vervuld om aanleiding te kunnen geven tot een vernietiging: de vereisten van ‘belangenschade’, de ‘relativiteitseis’ en de zogenaamde ‘attentieplicht’ (Parl.St. Vl.Parl. 2020-21, nr. 699/1). De belangenschade sluit aan bij de bestaande invulling van het belang bij het middel. De schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel kan niet worden ingeroepen wanneer de partij die de schending aanvoert, niet wordt benadeeld door de ingeroepen onwettigheid. De relativiteitseis houdt in dat de ingeroepen onwettigheid kennelijk moet strekken tot bescherming van de belangen van wie zich daarop beroept. Ten slotte wordt ook een zogenaamde attentieplicht toegevoegd. Die houdt in dat voor de Vlaamse bestuursrechtscolleges geen vernietiging meer mogelijk zal zijn ‘als de partij kennelijk verzuimd heeft de ingeroepen onwettigheid aan te voeren op het nuttige ogenblik waarop het kon worden aangevoerd tijdens de bestuurlijke procedure’. In de memorie van toelichting wordt die laatste voorwaarde onder andere verantwoord als een veruitwendiging van behoorlijk burgerschap, wat betekent dat ook aan de burger verplichtingen kunnen worden opgelegd in de relatie tussen burger en bestuur. Zonder advocaat is het echter heel moeilijk voor de individuele burger om al vooraf alle onwettigheden te identificeren.

De oppositie in het Vlaams Parlement stelde zich tijdens de commissievergadering en plenaire vergadering kritisch op. Toch vond er geen echt grondig debat plaats over de aangevoerde juridische pijnpunten. Een amendement om de wijziging van artikel 35 DBRC-decreet te schrappen werd verworpen zodat het ontwerpdecreet toch ongewijzigd werd goedgekeurd. Opmerkelijk is dat – omdat het over louter procedurele aanpassingen zou gaan – geen advies werd gevraagd aan bijvoorbeeld de SARO of de Minaraad, ondanks het feit dat daartoe werd opgeroepen met een motie in het parlement. Ook werd de wijziging behandeld in de Commissie voor Algemeen Beleid, Financiën, Begroting en Justitie en niet in de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Energie van het Vlaams Parlement.

Het verdrag van Aarhus

De wijziging van het artikel 35 DBRC-decreet is niet zonder controverse. Er wordt immers geraakt aan de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, zoals gewaarborgd door (onder meer) artikel 9 van het verdrag van Aarhus. Dat verdrag laat een beperking zoals de attentieplicht niet toe. Op 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een gelijkaardige regeling in de Nederlandse Algemene wet bestuursrecht (Awb) in strijd geacht met het verdrag van Aarhus (C-826/18, Stichting Varkens in Nood). Het verdrag waarborgt in milieuaangelegenheden onder andere toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter. De Nederlandse Awb sloot in artikel 6:13 een beroep bij de bestuursrechter uit voor een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen naar voor heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Het Hof van Justitie had eerder al geoordeeld dat een beperking van de toelaatbare middelen voor de rechter tot dewelke die reeds in de bestuurlijke fase zijn aangevoerd, op gespannen voet staat met het verdrag (C-137/14, Commissie/Duitsland).

De Nederlandse Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, heeft dan ook in een arrest van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) zijn rechtspraak radicaal omgegooid om die in lijn te brengen met het recht op toegang tot de rechter, zoals gewaarborgd door het verdrag van Aarhus: ‘De Afdeling concludeert dus dat wat in artikel 6:13 van de Awb is bepaald in zoverre voor belanghebbenden bij ‘Aarhus-besluiten’ niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het verdrag en aanpassing behoeft door de wetgever.’

De Nederlandse Raad van State spoort de Nederlandse wetgever aan om de regelgeving in de Awb aan te passen om de toegang tot de rechter voor het betrokken publiek te verruimen in zaken die onder het toepassingsgebied van het verdrag van Aarhus vallen. De Vlaamse decreetgever doet evenwel het omgekeerde en verstrengt de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden in abstracto, zonder daarbij enig voorbehoud te maken voor besluiten die in concreto onder het toepassingsgebied van het verdrag van Aarhus vallen. De decreetgever laat de concrete toepassing van het belang bij het middel volledig over aan het oordeel van de rechter. Daarbij mag uiteraard ook de standstillverplichting uit artikel 23 van de Grondwet en de bescherming van het recht op een gezond leefmilieu niet uit het oog verloren worden, wat betekent dat het bestaande beschermingsniveau in het omgevingsrecht niet aanzienlijk mag worden verminderd zonder redenen die verband houden met het algemeen belang.

Raad van State en Grondwettelijk Hof

Het mag dan ook niet verbazen dat zowel vanuit politieke, maatschappelijke als juridische hoek met een kritische blik naar de decreetswijziging wordt gekeken. Zo roert het middenveld zich. Via een petitie konden tot op heden enkele tienduizenden handtekeningen worden verzameld om de decreetswijziging af te keuren. Ook enkele milieuorganisaties gaven al aan niet akkoord te zijn. Ook dat hoeft niet te verbazen.

Bij de eerste en de tweede principiële goedkeuring in de schoot van de regering werd tweemaal om een advies van de afdeling Wetgeving Raad van State verzocht ‘teneinde maximale juridische zekerheid te verkrijgen’. De Raad van State was in zijn twee adviezen (Adv.RvS nr. 68.382/3 van 30 december 2020 en Adv.RvS nr. 68.754/3 van 24 februari 2021) over de decreetswijziging duidelijk en stelt onomwonden dat ‘het ontworpen artikel 35, derde lid, 3°, van het DBRC-decreet grondig [moet] worden herwerkt vooraleer het doorgang kan vinden.’ De Raad van State is van oordeel dat de op algemene wijze geformuleerde vereiste van het belang bij het middel het recht op de toegang onevenredig beperkt en niet strookt met de nagestreefde doelstelling van rechtsbescherming. Het is volgens de tekst van het decreet immers strikt genomen niet vereist dat de verzoekende partij nalatig, lichtzinnig of te kwader trouw is geweest.

Op enkele minimale aanpassingen en verduidelijkingen in de memorie van toelichting na, heeft de decreetgever na deze twee adviezen geen grondige herwerking doorgevoerd. Zo werd de stelling dat de verzoekende partij moet nagelaten hebben de onwettigheid in te roepen, vervangen door de stelling dat de verzoekende partij ‘kennelijk’ moet ‘verzuimd’ hebben de onwettigheid in te roepen op het nuttige moment in de procedure. Het standpunt dat het tweede advies van de Raad van State geen opmerkingen meer maakt over de decreetswijziging wat betreft het belang bij het middel, is fout. De Raad van State beperkt zich in dat tweede advies uitdrukkelijk enkel tot de nieuwe elementen die worden aangehaald in het gewijzigde ontwerp. De opmerkingen van de Raad van State in het eerste advies blijven onverkort gelden.

Dat de regeling zal worden aangevochten bij het Grondwettelijk Hof, lijdt geen twijfel. Hoewel een glazen bol in de juridische wereld niet bestaat, kan met absolute zekerheid worden gesteld dat het Hof ook deze regeling kritisch tegen het licht zal houden, zeker wat betreft de toegang tot de rechter. Het verdrag van Aarhus zal daarbij een prominente rol spelen.

Michelle Meulebrouck is doctoraatsonderzoeker administratief recht verbonden aan het Leuven Centre for Public Law.

Een eerdere versie van deze post verscheen in De Juristenkrant.


Michelle MEULEBROUCK, "Controversiële decreetswijziging beperkt toegang tot de bestuursrechter in het omgevingsrecht", Leuven Blog for Public Law, 25 June 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/controversiele-decreetswijziging-beperkt-toegang-tot-de-bestuursrechter-in-het-omgevingsrecht (geraadpleegd op 24 September 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.