Commune de Grande-Synthe: een klimaatzaak in het land van Montesquieu

Print Friendly, PDF & Email

Een Frans-Vlaamse kustgemeente trok naar de Conseil d’État tegen de  stilzwijgende weigeringsbeslissing van de Franse overheid om voldoende klimaatmaatregelen te nemen. Een tussenarrest lijkt aan te geven dat dit geen klimaatzaak is zoals de anderen. De Conseil d’État erkent de gemeente als belanghebbend klimaateiser en lijkt aan te geven dat de Franse en Europese reductiedoelstellingen bindend zijn, waardoor een discussie over mensenrechten zich niet stelt. Sebastiaan De Meue en Maartje Jongbloet bekijken wat deze uitspraak kan betekenen, ook voor ons land. 

Sinds de Nederlandse Urgendarechtspraak gaat het hard met de klimaatzaken. In talloze landen wordt geprobeerd om door rechterlijke tussenkomst een ambitieuzer klimaatbeleid te bekomen. Voor het EHRM wordt een ‘kinderklimaatzaak’ prioritair behandeld en zijn ook de klimaatoma’s in aantocht. In Nederland wordt Shell rechtstreeks aangesproken.

De Urgenda-zaak inspireert en beroert. Kan een rechter de overheid verplichten klimaatdoelstellingen te halen? Montesquieu is nooit ver weg en kritiek op de gevreesde gouvernement des juges is – zowel in het maatschappelijk als het juridisch debat – steeds hoorbaar.

Ook in Frankrijk is een klimaatzaak in de maak . Voor de Conseil d’État bestrijdt de Frans-Vlaamse kustgemeente Groot-Sinten (Grande-Synthe) de stilzwijgende weigeringsbeslissing van de Franse overheid om bijkomende maatregelen te nemen die mogelijk maken dat Frankrijk de door haar aangegane emissiereductiedoelstellingen behaalt. Anders dan in België en Nederland, wendt men zich daarbij tot de bestuursrechter.

In deze zaak is onlangs een belangrijke procedurele horde genomen: de Conseil d’État verklaart het beroep gedeeltelijk ontvankelijk en beveelt verder onderzoek ten gronde.

Twee punten springen daarbij in het oog. De Conseil d’État aanvaardt het belang van de gemeente als ‘klimaateiser’ en het Franse emissiereductietraject lijkt een bindend karakter te worden toegeschreven. Wat kan dit betekenen voor Belgische klimaatzaken?

Het belang van de (kust)gemeente

Net als in België kent de Franse Conseil d’État de ontvankelijkheidsvereiste van het belang. Enkel wie rechtstreeks en concreet wordt benadeeld door een bestuurshandeling, beschikt over het belang om deze aan te vechten. Die voorwaarde moet procedures ‘in het algemeen belang’ vermijden, zodat het politiek-maatschappelijk debat niet voor de rechter wordt gevoerd. Deze belangvereiste en het daarin vervatte verbod op de actio popularis vormen een belangrijke drempel voor klimaatzaken. Dit is zo in vele rechtssystemen, en ook op het niveau van de EU.

De Conseil d’État oordeelt dat de kustgemeente over het vereiste belang beschikt gezien het ‘klimaatrisico’ waaraan deze is blootgesteld. Onder meer het overstromingsrisico kan de integriteit van het grondgebied bedreigen. Hoewel deze gevaren zich wellicht pas in 2030 of 2040 manifesteren, rechtvaardigt de onvermijdelijkheid ervan dat de gemeente nu reeds in rechte treedt.

De kleine kustgemeente staat overigens niet alleen. Parijs en Grenoble komen in de procedure tussen. Ook hun belang wordt aanvaard, gelet op het klimaatrisico onder de vorm van een verwachte toename en intensivering van hittegolven en winterstormen.

Deze beoordeling vindt steun in de bestaande milieurechtspraak van de Conseil d’État. Voor gemeenten is het hierbij noodzakelijk maar voldoende dat de bestreden beslissing nadelige gevolgen heeft op hun grondgebied.

Voor particulieren is de Conseil d’État echter strenger. Het beroep van de tweede verzoeker, de voormalige burgemeester van Groot-Sinten, wordt verworpen. Het gegeven dat zijn woning gelegen is in een zone waar tegen 2040 mogelijk overstromingen voorkomen, verschaft hem niet het vereiste belang.

 Bindend reductietraject?

De Conseil d’État onderzoekt de vordering in het licht van het internationaal, Europees en nationaal klimaatrecht. Hoewel het VN-Klimaatverdrag en het Akkoord van Parijs geen rechtstreekse werking hebben in de Franse rechtsorde, moeten zij betrokken worden bij de interpretatie van de nationale regeling, die daarvan de tenuitvoerlegging vormt.

De Conseil d’État stelt vast dat de nationale doelstellingen aanvankelijk niet zijn gehaald en zelfs zijn versoepeld, om dan in 2020 opnieuw ambitieuzer te worden geformuleerd. Ook de Europese doelstellingen zijn in het kader van de Green Deal bijgesteld. De Conseil d’État beschikt daardoor over te weinig informatie om de weigeringsbeslissing te kunnen toetsen aan het Europese reductietraject, zoals nationaal wettelijk verankerd en beveelt verder onderzoek ten gronde.

Zo wordt minstens een indicatie gegeven van de wettigheidscontrole die de Conseil d’État zal uitvoeren. Het is aan de verwerende partijen om te verantwoorden hoe hun weigering om bijkomende reductiemaatregelen te nemen verenigbaar is met het behalen van de nationale en Europese klimaatdoelstellingen, verankerd in het Wetboek Energie en de Effort Sharing-Verordening, die bindende broeikasgasemissiereducties vastlegt vanaf 2021 (non-ETS).

De Conseil d’État lijkt zich daarmee op dezelfde golflengte te bevinden als zijn rapporteur public. Volgens diens verslag formuleren deze wet en verordening een bindend actieplan. Het is niet omdat de doelstellingen met het oog op de horizon van 2030 en 2050 worden geformuleerd, dat een tussentijdse rechterlijke ‘trajectcontrole’ niet mogelijk is.

Weg van open normen

De (voorlopige) aanname van het bindende karakter van de Europese en nationale reductiedoelstellingen is alvast vernieuwend.

Eerdere klimaatzaken werden voornamelijk benaderd vanuit mensenrechten en de zorgvuldigheidsplicht. Hoewel Groot-Sinten de schending inroept van het recht op (privé-)leven vervat in artikelen 2 en 8 EVRM, lijkt de Conseil d’État deze rechten (voorlopig) niet bij zijn onderzoek te betrekken. Ook de rapporteur volgt die zienswijze niet. Het EVRM is volgens hem te abstract geformuleerd om daarin concrete klimaatverplichtingen te lezen.

Dat laatste is de gekende kritiek op klimaatzaken zoals Urgenda, waarbij de rechters ‘activisme’ wordt verweten. Doordat de rechter zelf de vereiste broeikasgasreducties uit abstracte normen afleidt, zou hij zich beleidsmaker of wetgever wanen. De rechterlijke toetsing aan bindende reductiedoelstellingen is dan ook minder controversieel: als de wetgever bepaalde reductiedoelstellingen heeft vastgesteld, kan de wettigheid van het overheidshandelen in het licht daarvan worden beoordeeld.

Zijn de Belgische reductiedoelstellingen bindend?

De vraag rijst of eenzelfde redenering voor België geldt.

Ons klimaatbeleid geniet alleszins niet dezelfde ondubbelzinnige wettelijke verankering als in Frankrijk. De Belgische klimaat- en energiedoelstellingen voor de periode 2013-2020 werden vastgelegd in een samenwerkingsakkoord, maar die periode is verstreken. Eind 2019 heeft België in uitvoering van de  ‘Governance’-verordening een Nationaal Energie- en Klimaatplan voor de periode 2021-2030 voorgelegd, dat enkel krijtlijnen omvat. Een poging om een bijzondere klimaatwet aan te nemen, strandde op verschillende grondwettigheidsbezwaren.

Anderzijds werd in de rechtsleer reeds gewezen op de mogelijke rechtstreekse toepassing van de Effort Sharing-Verordening, die ook voor België bindende (non-ETS) reductiedoelstellingen vastlegt. De Franse Conseil d’État lijkt deze verordening samen met de nationale wettelijke regeling als bindend te beschouwen. In de Belgische Klimaatzaak komt de Effort Sharing-Verordening slechts zijdelings ter sprake, al dateert de syntheseconclusie van de klimaateisers ook wel van 2019, vóór het ingaan van de bindende broeikasgasemissiereducties.

 Een procedure voor de Belgische Raad van State?

De Belgische Klimaatzaak, die wordt gevoerd voor de burgerlijke rechter, is nog steeds hangende. Na de aanvankelijke dagvaarding in 2015, en omzwervingen via de arrondissementsrechtbank van Brussel en het Hof van Cassatie omwille van een taaldiscussie, met recent zelfs de tussenkomst van een aantal bomen, lijkt de zaak nu toch in de loop van maart 2021 te zullen worden gepleit. Met nog mogelijkheid tot hoger beroep en cassatievoorziening, is het zelfs maar de vraag of er tegen 2025 of zelfs 2030 een definitieve uitspraak zal voorliggen.

Kan een vernietigingsberoep voor Raad van State in dat opzicht een alternatief of aanvulling vormen?

Een vernietigingsarrest van de Raad stelt erga omnes de onwettigheid van een weigeringsbeslissing vast, waarna een herstelbeslissing moet worden genomen die tegemoet komt aan de wettigheidsbezwaren. Bijkomend stilzitten zou kunnen leiden tot een injunctie door de Raad van State. Een dergelijk arrest zou dan de basis kunnen vormen van bijkomende vorderingen voor burgerlijke rechters. Bovendien verloopt deze procedure waarschijnlijk sneller dan de huidige klimaatzaak, die reeds vijf jaar hangende is.

Artikel 14, §3 RvS-wet voorziet in de mogelijkheid om stilzwijgende weigeringsbeslissingen aan te vechten, zij het op voorwaarde dat de overheid “verplicht is te beschikken”. In tegenstelling tot in Frankrijk, lijkt het bij ons niet even vanzelfsprekend een ‘klimaatzaak’ in dat kader te passen. Niettemin heeft de Raad van State reeds geoordeeld bevoegd te zijn om uitspraak te doen over de stilzwijgende beslissing tot het niet uitvoeren van wettelijke of reglementaire bepalingen. Wanneer een overheid met de uitoefening van een bevoegdheid wordt belast, staat het haar niet vrij daaraan géén uitvoering te geven.

Opnieuw rijst dan de vraag of het regionaal, federaal of Europees klimaatbeleid voorziet in zo’n verplichting. De Effort Sharing-Verordening biedt een aanknopingspunt, maar volgens de Raad van State kan het handelen van de uitvoerende macht geen rechtstreekse rechtsgrond vinden in een Europese Verordening. De wetgevende macht moet dan eerst in een interne wettelijke rechtsgrond voorzien.

Lokale besturen als klimaateiser

De Franse rechtspraak over het belang van de gemeente oogt herkenbaar. Ook onze (kust)gemeenten zouden een rol kunnen spelen in klimaatzaken.

Daarbij dient zich een interessante procedurele mogelijkheid aan. Het Gemeente– en Provinciedecreet voorzien nog steeds in een substitutierecht, waarbij inwoners namens hun gemeente of provincie in rechte kunnen optreden. Ook Brussel en Wallonië kennen dit systeem. Een poging van de Vlaamse decreetgever om het substitutierecht op te heffen, werd door het Grondwettelijk Hof vernietigd, gelet op de belangrijke rol daarvan voor de bescherming van het leefmilieu. Het substitutierecht maakt immers mogelijk dat ook burgers een milieustakingsvordering instellen.

Ook voor de Raad van State biedt dit substitutierecht en voordeel. In dat geval wordt het belangvereiste immers in hoofde van de gesubstitueerde gemeente beoordeeld. Indien de belangvereiste voor particulieren in klimaatzaken voor de Raad of voor de burgerlijke rechters te streng zou blijken, is dit een mogelijk alternatief.

Besluit

In het land van Montesquieu kiest een lokale overheid voor wettigheidscontrole door de bestuursrechter. De Conseil d’État aanvaardt het belang van de (kust)gemeente gelet op het klimaatrisico dat zij ondergaat, en lijkt in de Franse en Europese klimaatdoelstellingen een bindend reductietraject te ontwaren. Die premisse maakt de rechterlijke controle op het klimaatbeleid alvast minder controversieel in het licht van de scheiding der machten.

Na Urgenda lijkt dus ook Groot-Sinten een mogelijke inspiratiebron voor Belgische klimaatzaken. Het optreden van de gemeente als klimaateiser biedt extra mogelijkheden dankzij het substitutierecht.

Zolang het Belgische reductietraject niet vastgelegd wordt in een (bijzondere) wet, is het echter moeilijk verdedigbaar dat de klimaatdoelstellingen rechtstreeks afdwingbaar zijn en zullen rechters in klimaatzaken bovendien steeds moeten terugvallen op “open normen”.

Om die reden lijkt het ook moeilijk aan te nemen dat in de huidige regeling een vergelijkbaar beroep bij de Belgische Raad van State mogelijk is. De wettelijke verankering van een emissiereductietraject dat door het bestuur ten uitvoer moet worden gelegd, is daarvoor van belang.

Sebastiaan De Meue en Maartje Jongbloet zijn advocaten aan de balie te Brussel en (gewezen) praktijkassistenten Administratief recht aan het Leuven Centre for Public Law van de KU Leuven.


Sebastiaan DE MEUE & Maartje JONGBLOET, "Commune de Grande-Synthe: een klimaatzaak in het land van Montesquieu", Leuven Blog for Public Law, 29 January 2021, https://www.leuvenpubliclaw.com/commune-de-grande-synthe-een-klimaatzaak-in-het-land-van-montesquieu (geraadpleegd op 13 May 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.