Brieven aan het beleid (4): voorrangsregelingen bij sociale woningen

Het maatschappelijke debat woedt volop. In de blogreeks ‘Brieven aan het beleid’ geven we het woord aan enkele onderzoekers over wat volgens hen zeker niet onbesproken mag blijven. Geen ivorentorenwaarheden maar aanzet tot discussie. Deze week staat dra. Nele Verbrugghe stil bij voorrangsregelingen voor sociale woningen.

Wat als we sociale woningen met voorrang toewijzen aan kandidaten met een voldoende sterke band met de streek? Dat idee kwam bij de Vlaamse regeringsonderhandelingen opnieuw aan bod, en prima facie lijkt zo’n systeem inderdaad sociaal kwetsbare personen te kunnen beschermen. Het vermijdt immers dat zij wegens gebrekkige toegang tot sociale huisvesting de regio moeten verlaten waarmee zij een sociale, familiale of economische band hebben. Nu al kan bij sociale huur rekening gehouden worden met de lokale binding van de kandidaat-huurder (zij het slechts ná toepassing van andere verplichte voorrangsregels). Ook bij de verkoop van sociale woningen kunnen personen met een voldoende sterke band met de gemeente onder bepaalde voorwaarden voorrang genieten. De vraag rijst echter of een absolute voorrang voor personen met een lokale binding de toets aan het gelijkheidsbeginsel (neergelegd in art. 10 & 11 Grondwet) doorstaat, en of zo’n systeem verenigbaar is met het recht van vrij verkeer binnen de Europese Unie.

In de EU geldt namelijk het ‘vrije verkeer van personen’: elke Unieburger heeft het recht om zich vrij te verplaatsen en vrij te verblijven op het grondgebied van alle lidstaten. Het EU-recht verbiedt daarom in beginsel elke maatregel die de uitoefening van het vrije verkeer belemmert of minder aantrekkelijk maakt, zelfs als die maatregel geldt zonder onderscheid tussen de eigen onderdanen en andere EU-burgers. Een belemmering van het vrije verkeer kan echter gerechtvaardigd worden door dwingende vereisten van algemeen belang, voor zover de belemmering niet discrimineert op basis van nationaliteit, en evenredig is aan het nagestreefde doel.

Voorrang bij de overdracht van elk onroerend goed

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) deed al eerder uitspraak over de vraag of zo’n voorrangsregeling, weliswaar buiten de context van sociale woningen, het EU-recht schendt. De zaak Libert betrof met name Boek 5 van het Vlaamse grond- en pandendecreet, dat (tot aan de vernietiging ervan door het Grondwettelijk Hof) de overdracht van onroerende goederen in het woonuitbreidingsgebied van 69 Vlaamse gemeenten  enkel toestond aan personen die volgens een provinciale beoordelingscommissie beschikten over een ‘voldoende band’ met deze gemeenten. Volgens het HvJ belemmerden die bepalingen wel degelijk het vrije verkeer. Enerzijds beletten ze onderdanen van andere EU-landen, die doorgaans over een onvoldoende band met de doelgemeente beschikten, om er onroerend goed te verwerven of voor lange termijn te huren. Anderzijds kon de voorrangsregeling ook de huidige inwoners van de streek ontmoedigen om hun vrij verkeer uit te oefenen en zich (tijdelijk) in een andere lidstaat te vestigen. Na er een zekere tijd niet meer verbleven te hebben, liepen zij immers het risico hun ‘voldoende band’ met de regio te ‘verliezen’, en dus bij een eventuele terugkeer een verminderde aanspraak te hebben op huisvesting in de streek.

Volgens de Vlaamse Regering was die belemmering echter gerechtvaardigd, omdat het decreet voldoende woningaanbod wilde verzekeren voor sociaal kwetsbare groepen uit de plaatselijke bevolking. Zoals in de zaak Woningstichting Sint Servatius, aanvaardde het HvJ ook in Libert dat de vereisten van het sociale huisvestingsbeleid van een lidstaat dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen die beperkingen van het vrij verkeer rechtvaardigen. Echter, het HvJ achtte de voorwaarden van het decreet niet noodzakelijk en geschikt voor de verwezenlijking van dat doel. Een persoon beschikte immers over een voldoende band met de gemeente indien hij er ofwel (1) minstens zes jaar had gewoond, (2) minstens halftijds werkte, of er (3) op grond van een zwaarwichtige en langdurige omstandigheid een maatschappelijke, familiale, sociale of economische band mee had. Volgens het HvJ hield geen van die criteria rechtstreeks verband met het doel om uitsluitend de minst kapitaalkrachtige endogene bevolking op de vastgoedmarkt te beschermen. Ook personen die wel over voldoende middelen beschikten, konden immers aan die voorwaarden voldoen. De voorrangsregeling ging bovendien verder dan nodig, aangezien een sociaal huisvestingsbeleid volgens het HvJ ook via andere, minder beperkende maatregelen gevoerd kan worden – zoals specifieke subsidies voor de minst kapitaalkrachtige personen – zonder dat kandidaten die niet aan één van de voorwaarden voldeden, het verbod kregen te kopen of te huren. Belangrijk is ook dat volgens het HvJ procedures van voorafgaande toestemming geen discretionair optreden van de nationale autoriteiten mogen impliceren. Wil een regeling van voorafgaande toestemming gerechtvaardigd zijn, dan moet zij gebaseerd zijn op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn en zo de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten begrenzen.

Voorrang bij de toegang tot sociale woningen

De vraag, volgend op Libert, is dus in welke mate voorrangsregelingen in de specifieke context van sociale woningen wél verenigbaar zijn met het EU-recht. In beginsel hebben rechtmatig verblijvende EU-onderdanen immers gelijke toegang tot sociale bijstand (zij het dat er voor werkzoekenden voor bepaalde voordelen een wachtperiode geldt en dat economisch niet-actieve personen die minder dan vijf jaar in het gastland zijn, meestal geen rechtmatig verblijfsrecht genieten wanneer zij er ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel). In 2017 werden ongeveer 5% van de sociale huurwoningen in Vlaanderen toegewezen aan EU-onderdanen.

Uit Woningstichting Sint-Servatius en Libert zou men kunnen afleiden dat er meer speelruimte is voor voorrangsregelingen in de context van sociale woningen, aangezien eisen gesteld door het sociale huisvestingsbeleid beperkingen van het vrije verkeer in beginsel kunnen rechtvaardigen. Het HvJ gaf echter nog niet aan of het binnen zo’n sociaal huisvestingsbeleid legitiem is om specifiek de minst kapitaalkrachtige endogene bevolkingsgroep te willen beschermen, eerder dan de minst kapitaalkrachtigen tout court. Het preferentieel behandelen van de endogene bevolking lijkt op gespannen voet te staan met de filosofie van het vrije personenverkeer. Het HvJ aanvaardt echter dat de toegang tot sociale bijstand afhankelijk wordt gemaakt van het bestaan van een minimale band met (de arbeidsmarkt van) het gastland, zolang de daartoe gehanteerde criteria niet te exclusief zijn, en ruimte laten om echt na te gaan of er een daadwerkelijke band bestaat met het gastland (zie o.a. de zaken Ioannidis, Prete, Commissie t. Oostenrijk). De concrete vraag die voorligt, en waarover het HvJ uitsluitsel zal moeten bieden, is dus in welke mate en onder welke voorwaarden niet enkel een band met het gastland maar ook met een bepaalde streek of gemeente vereist mag worden.

Voorwerp van discussie is verder hoe breed de rechtvaardigingsgrond van het ‘sociaal huisvestingsbeleid’ geïnterpreteerd moet worden. Gaat dat enkel over ‘sociale huisvesting’ in de strikte zin, of kan het eveneens refereren aan een breder huisvestingsbeleid, dat  niet enkel voor de laagste inkomensklassen maar ook voor de middenklasse ‘betaalbaar wonen’ nastreeft? In dat verband valt op dat de inkomensgrenzen voor bepaalde woonprojecten in de Vlaamse rand rond Brussel, die ook met voorrang aan personen met een lokale binding worden toegekend, een heel stuk hoger liggen dan die voor sociale huisvesting.

Hoe dan ook zal dus cruciaal zijn dat de voorrangsregeling werkelijk de minst kapitaalkrachtige bevolkingsgroepen beschermt, en niet verder gaat dan nodig om dat doel te bereiken. Een mogelijke lezing van Libert is dat, indien enigszins mogelijk, de voorkeur gegeven moet worden aan maatregelen die niet de facto bepaalde groepen uitsluiten. Minstens volgt uit dat arrest dat het HvJ een relatief strenge proportionaliteitstoets zal uitvoeren, en dat het van groot belang is dat de gehanteerde criteria duidelijk, objectief, en niet-discriminatoir gedefinieerd zijn. De ratio van die voorwaarde is duidelijk: er mag geen al te brede beoordelingsmarge zijn voor de autoriteiten, en het beoordelingssysteem mag niet als voorwendsel fungeren om op discretionaire wijze bepaalde groepen uit te sluiten. In die context weze tot slot genoteerd dat, aldus advocaat-generaal Mazák in Libert, het proberen ‘bewaren van het Vlaamse karakter van de bevolking’ niet als een dwingende vereiste van algemeen belang kan worden beschouwd.

Nele Verbrugghe is doctoraatsonderzoeker in het mensenrechtenrecht aan het Leuven Centre for Public Law.


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.