Brieven aan het beleid (3): inclusief onderwijs

Het maatschappelijke debat woedt volop. In de blogreeks ‘Brieven aan het beleid’ geven we het woord aan enkele onderzoekers over wat volgens hen zeker niet onbesproken mag blijven. Geen ivorentorenwaarheden maar aanzet tot discussie. Deze week belichten dra. Marie Spinoy en prof. dr. Kurt Willems inclusief onderwijs.

Zoals eerder gesignaleerd wachten onze volgende onderwijsminister heel wat stevige uitdagingen. De eerste brief aan het beleid ging op verschillende daarvan in. Deze brief aan het beleid belicht een andere uitdaging: het M-Decreet. Kan dit worden teruggeschroefd nu de problemen die rijzen bij de implementatie het draagvlak voor inclusief onderwijs op sommige plaatsen stevig lijken te ondergraven? Er zijn meerdere wegen richting inclusief onderwijs. Niet in het minst omdat inclusief onderwijs op verschillende manieren vormgegeven kan worden. Welke keuze hier best gemaakt wordt, is allicht voornamelijk pedagogisch. Er zijn echter ook een aantal juridische krijtlijnen die bij een volgende hervorming beter in het achterhoofd worden gehouden.

M-Decreet

Het M-Decreet betreft de meest concrete uitwerking van inclusief onderwijs in de Vlaamse rechtsorde. Het zet in hoofdorde in op individuele redelijke aanpassingen en beschouwt dit als een eerste stap richting inclusief onderwijs. Meer bepaald staat de toegang tot gewoon onderwijs open voor alle kinderen met een verslag voor toegang tot buitengewoon onderwijs, onder ontbindende voorwaarde van de redelijke aanpassingstoets. Wanneer integratie van deze leerlingen een onredelijke inspanning vergt, dan kan de gewone school de inschrijving namelijk ontbinden.

Onder impuls van de daaropvolgende noodkreet van scholen, heeft de Vlaamse overheid een opeenvolging van beslissingen genomen om dit (financieel) te ondersteunen (zie bijvoorbeeld hier), zonder de noodkreten echter te  kunnen stillen. Volwaardig inclusief onderwijs wordt door het M-decreet niet beoogd. Meer zelfs, de afschaffing van buitengewoon onderwijs ligt uitdrukkelijk niet op tafel (“gewoon onderwijs als het kan, buitengewoon onderwijs als het moet”). De juridische verplichtingen uit het M-decreet zijn dus eerder beperkt: enkel datgene waarvan scholen zelf aangeven dat redelijk is, is juridisch verplicht. Daarbij gaat het telkens slechts om individuele gevallen. Nochtans valt niet te negeren dat de maatschappelijke impact ervan bijzonder groot is gebleken, veel groter dan de tekst van het decreet doet uitschijnen.

Soms wordt geopperd dat het M-Decreet dan ook beter teruggeschroefd zou worden. Los van vragen over het kind en het badwater, maken de juridische verplichtingen voor (België en dus ook) Vlaanderen deze suggestie ver van vanzelfsprekend.  Want wat moet er dan worden teruggeschroefd: de juridische verplichting dat scholen slechts dát moeten doen wat zij redelijk vinden?

VRPH: parallel systeem van buitengewoon onderwijs (op termijn) onverzoenbaar met inclusief onderwijssysteem

Vlaanderen is onder meer gebonden door het Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap (VRPH). Artikel 24 VRPH bepaalt dat de verdragsluitende staten een inclusief onderwijssysteem moeten voorzien op alle niveaus en toegang tot het onderwijs zonder discriminatie en uitsluiting moeten waarborgen. Enkele General Comments van het Comité voor de Rechten van Personen met een Handicap (die als soft law gezaghebbend maar niet bindend zijn) treden in verder detail. Vooral General Comment no. 4 inzake inclusief onderwijs is relevant. Deze General Comment geeft onder meer aan dat aparte schoolstructuren voor kinderen met een handicap een vorm van segregatie uitmaken en dus niet verzoenbaar zijn met een inclusief onderwijsstelsel conform het VRPH.

Het motto “gewoon onderwijs als het kan, buitengewoon onderwijs als het moet” voldoet dus niet aan de verplichtingen van art. 24 VRPH. Dat is – in de woorden van het verdrag – slechts integratie waarbij leerlingen, indien mogelijk, in het bestaande onderwijssysteem worden geïntegreerd. Opdat er echter sprake van inclusie is, moet het systeem zelf worden aangepast. Van het onderscheid tussen gewoon en buitengewoon onderwijs, ten minste in de huidige uitwerking, mag dus geen sprake meer zijn vooraleer men kan bepalen wanneer gewoon onderwijs “kan”.

Deze beoordeling heeft een bijzondere weerslag in Vlaanderen, dat immers een uitgewerkt parallel systeem van buitengewoon onderwijs heeft ontwikkeld. Gelukkig is de juridische binding van art. 24 VRPH op dit punt gematigd: deze doelstelling moet slechts geleidelijk aan worden nagestreefd, en een staat mag zelf beslissen hoe, en op welke termijn. Uiteraard is dit echter geen blanco cheque.

De overheid moet een stappenplan hebben met concrete en meetbare doelen om naar te evalueren. Onmiddellijk afdwingbaar door individuele leerlingen is dit echter niet. Bij het opstellen van dit stappenplan moeten (belangenverenigingen van) kinderen met een handicap bovendien actief worden betrokken. (Zie echter AEH t. Frankrijk, §98,  waar het Europees Comité voor Sociale Rechten tot een schending besloot omdat Frankrijk te traag handelde.) Voor het bouwen van nieuwe scholen, het aanbieden van nieuwe leermethoden en dergelijke meer geldt die ruimte om geleidelijk aan tot ontwikkeling te komen overigens niet: dit moet steeds op een toegankelijke manier gebeuren (conform de gedachte van universal design).

Daarnaast geldt hier een standstillverplichting en kan dus niet zomaar een stap terug gezet worden. Een tijdelijke stap terug in de bescherming voor leerlingen met een handicap is op systeemniveau niet absoluut uitgesloten maar dient deel uit te maken van een uitgewerkt plan naar volwaardig inclusief onderwijs. Reculer pour mieux sauter? In theorie kan het, maar voor het M-decreet ligt dat moeilijker. Dat komt omdat de reeds gezette stappen richting inclusief onderwijs in het M-decreet in hoofdorde via de redelijke aanpassingsplicht lopen. En laat dit nu een juridisch begrip zijn dat veel strikter bindt dan de (geleidelijk te ontwikkelen en mogelijk tijdelijk terug te schroeven) plicht om tot een inclusief onderwijssysteem te komen.

VRPH: onmiddellijke redelijke aanpassingen

Naast deze systeemverplichting, moeten staten redelijke aanpassingen waarborgen (art. 5 en 24 VRPH). Die laatste verplichting komt niet enkel voort uit het M-Decreet (en het Gelijkekansendecreet), maar ligt duidelijk besloten in het VRPH zelf. Zulke aanpassingen gebeuren (ook nadat het systeem is aangepast) op vraag van individuele leerlingen waar dit nodig blijkt te zijn om toegang tot het onderwijs te garanderen. Deze vraag is steeds te evalueren op basis van de individuele noden van het kind in de concrete schoolsituatie. Als deel van het discriminatieverbod is de verplichting om in redelijke aanpassingen te voorzien onmiddellijk afdwingbaar. Individuele leerlingen kunnen dus naar de rechter gaan als zij menen dat een redelijke aanpassing hen niet wordt verleend. Daarbij geldt wel de ingebouwde grens van de redelijkheid. Leerlingen hebben geen recht op een gevraagde aanpassing die aantoonbaar onredelijk wordt bevonden. (Zie bijvoorbeeld hier voor een voorbeeld van de redelijkheidstoets.) Gezien de onmiddellijke afdwingbaarheid die vanuit Vlaamse en internationale discriminatiewetgeving wordt opgelegd (en dus niet enkel via het M-decreet), is een terugschroeven van het recht op redelijke aanpassingen geen optie. Bijsturingen zullen vooral moeten focussen op een betere implementatie van de doelstellingen uit het decreet (financiële en personeelsomkadering), eerder dan een aanpassing aan de tekst van het decreet.

Op het eerste gezicht lijkt het dus eenvoudig: we mogen geleidelijk aan het buitengewoon onderwijs als parallel systeem afbouwen, terwijl we in tussentijd individuele vragen tot redelijke aanpassingen blijven faciliteren. Dit onderscheid is echter niet haarscherp en de twee soorten aanpassingen staan ook niet volledig los van elkaar. Gevraagde redelijke aanpassingen kunnen (zeker in een onaangepast systeem) heel goed lijken op systeemaanpassingen (zie bv. Enver Şahin waarin de installatie van een lift als een redelijke aanpassing werd beschouwd). Immers, hoe onaangepaster het systeem, hoe groter de aanpassing die nodig zal zijn en dus bijgevolg ook hoe groter de kans dat een aanpassing door een school als onredelijk zal worden bevonden. Scholen hebben dus hulp nodig opdat gevraagde aanpassingen redelijk kunnen zijn in hun ogen. Hier komt de rol van de overheid op de proppen. Hoewel het M-Decreet de verantwoordelijkheid voor redelijke aanpassingen in de eerste plaats op de betrokken scholen legt, zal finaal de overheid aansprakelijk worden gehouden wanneer die hier onvoldoende ondersteuning in biedt.

Conclusie

Hoe inclusief onderwijs precies ingevuld moet worden, is niet in een juridisch kader vastgelegd en er zijn vele manieren om aan inclusie vorm te geven. Dat inclusie de way to go is, daarover laat het juridisch kader echter geen twijfel bestaan. Aan een volgende onderwijsminister dus om dit stappenplan op gang te trekken. In tussentijd dient de redelijke aanpassingsplicht uit het M-decreet behouden te blijven. Maar dan wel mét betere omkadering, zodat scholen daadwerkelijk het gevoel krijgen dat er niets onredelijk van hen wordt gevraagd. Anders zal het draagvlak voor inclusie enkel verder eroderen.

Marie Spinoy is verbonden aan het Leuven Centre for Public Law waar zij een proefschrift voorbereidt in het discriminatierecht.

Kurt Willems is professor onderwijsrecht aan de KU Leuven (Leuven Centre for Public Law), advocaat aan de Balie van Antwerpen, plaatsvervangend voorzitter van de deontologische Kamer van Beroep voor personeelsleden uit het vrij gesubsidieerd onderwijs en lid van de Commissie Leerlingenrechten.

Naar aanleiding van een special issue van T.O.R.B. over dit thema organiseert het Leuven Centre for Public Law samen met ICOR op 14 november 2019 een studiedag over inclusief onderwijs in Vlaanderen.


Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

One Reply to “Brieven aan het beleid (3): inclusief onderwijs”

  1. Niet segregatie maar inclusie van elk lid van de maatschappij – waarbij elk lid op zijn of haar manier kan bijdragen tot deze maatschappij – kenmerkt een grootse maatschappij.
    Onderwijs kan en moet hierin het voortouw nemen, ondersteund door een samenleving die diversiteit durft omarmen i.p.v. er bang van weg te lopen.
    Binnen M is er echter een partij die onvoldoende de kans krijgt om bij te dragen aan onderwijs voor allen: de ouders.
    Graag pleit ik hier voor een grotere kans tot kennisdeling tussen ouders en onderwijs waarbij de ouders (h)erkend worden in hun ervaringsdeskundige rol.
    Daarnaast pleit ik met aandrang voor het installeren van een nieuwe rol binnen onderwijs: de inclusiecoördinator. Deze nieuwe rol kan samen met de zorgcoördinator een sterke tandem vormen IN de scholen.
    Mvg
    Sandra Van Heffen
    voorzitter Project I3 vzw
    Ouderloket onderwijs

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.