De Belgische overheden kunnen de noodtoestand niet uitroepen…

Print Friendly, PDF & Email

In twee blogposts bespreekt Willem Verrijdt het Belgische staatsnoodrecht. Deze eerste blogpost gaat over het objectieve staatsnoodrecht, terwijl de tweede het subjectieve staatsnoodrecht behandelt. 

Een belangrijke caveat: de maatregelen die de laatste maanden in het kader van de COVID-19-pandemie werden genomen, worden niet aan het hier beschreven leerstuk getoetst, omdat veel van die maatregelen wellicht nog aan het Grondwettelijk Hof, waar de auteur werkt, zullen worden voorgelegd.

De noodtoestand heeft tal van verschijningsvormen: naast pandemieën kunnen ook o.a. oorlogen, terreuraanslagen, revoluties, staatsgrepen, weerfenomenen, natuurrampen, misoogsten en kernrampen een noodtoestand uitmaken. Het staatsnoodrecht moet dus veelzijdig en flexibel genoeg zijn om de overheid toe te laten snel in te grijpen bij elk van die situaties.

In deze eerste blogpost ga ik eerst in op de belangrijkste begrippen. Vervolgens zet ik uiteen waarom het in België niet mogelijk is om de noodtoestand uit te roepen. Tot slot geef ik het standpunt van Geert Van Haegenborgh en mijzelf weer in het debat over de vraag of de Grondwet moet worden herzien om dit in de toekomst wel mogelijk te maken.

Begrippen

Een eerste onderscheid in dit verband is dat tussen de feitelijke en de juridische noodtoestand. Een feitelijke noodtoestand is een crisissituatie van een dergelijke omvang en intensiteit dat de overheid haar niet zomaar binnen het normale (grond)wettelijke kader kan beheersen. De juridische noodtoestand ontstaat pas wanneer de overheid omwille van een feitelijke noodtoestand ook formeel de noodtoestand afkondigt.

Het objectieve staatsnoodrecht is het geheel van geschreven regels die bepalen wanneer, door wie en met welke rechtsgevolgen de noodtoestand kan worden afgekondigd. Ruimer bekeken gaat het om elke rechtsregel die in normale tijden is opgesteld om te anticiperen op een noodtoestand, en die de overheid bijzondere bevoegdheden toekent van toepassing wanneer zich een feitelijke noodtoestand voordoet. Maar dat objectieve staatsnoodrecht bevat nooit een pasklaar antwoord op alle mogelijke crisissituaties. De feitelijke noodtoestand wordt immers gekenmerkt door zijn onvoorspelbaarheid en zijn grillige verloop.

Daarom wordt in veel landen ook het bestaan van een subjectief staatsnoodrecht aanvaard. In die zienswijze beschikt de overheid over het ongeschreven recht om zelfs los van het objectieve staatsnoodrecht af te wijken van bestaande rechtsregels indien dat nodig is om aan een feitelijke noodtoestand te verhelpen. Zelfs dan moet het overheidsoptreden echter een rechtsgrondslag in het objectieve recht hebben en evenredig zijn met de doelstelling om de crisis te beheersen.

Het objectieve staatsnoodrecht laat de overheid doorgaans toe om af te wijken van de grondwetsbepalingen die 1) de bevoegdheden en de werking van de instellingen regelen en 2) de grondrechten en de rechtsbescherming regelen. Die eerste afwijking houdt in de meeste landen een machtsverschuiving van de wetgevende naar de uitvoerende macht, of soms zelfs naar het leger en de politie in.

Een afwijking of schorsing van de grondrechten dient te worden onderscheiden van een beperking ervan. Aangezien de meeste mensenrechten niet absoluut zijn, kunnen zij ook in normale omstandigheden worden beperkt door de daartoe bevoegde overheid, voor zover aan de toepasselijke grondwettelijk en verdragsrechtelijk verankerde voorwaarden is voldaan. Een afwijking of schorsing van de grondrechten gaat veel verder: in dat geval worden bepaalde grondrechten, en dus ook de rechterlijke toetsing die daarop betrekking heeft, tijdelijk buiten werking gesteld. Het wezenlijke verschil tussen een beperking en een schorsing van grondrechten is dus het al dan niet wegvallen van de rechterlijke controle. Een schorsing van grondrechten raakt met andere woorden aan de fundamenten van de rechtsstaat.

Objectief staatsnoodrecht en artikel 187 Gw.

In de meeste landen bepaalt de Grondwet in welke omstandigheden en volgens welke procedure de overheid de noodtoestand mag uitroepen, en wat daar de gevolgen van zijn. Al meer dan 100 landen hebben de noodtoestand afgekondigd als gevolg van de huidige COVID-19-pandemie. België is één van de weinige landen waarin geen enkele grondwets- of wetsbepaling een dergelijke mogelijkheid bevat. Integendeel: artikel 187 Gw. bepaalt dat de Grondwet “noch geheel, noch ten dele kan worden geschorst”.

De grondwetgever maakte met die fundamentele grondwetsbepaling toepassing van de leer van Benjamin Constant de Rebecque: aangezien de staatsmachten hun bestaan en bevoegdheden uit de Grondwet putten, kunnen zij haar nooit schorsen. De directe historische aanleiding om met die grondwetsbepaling het afkondigen van de noodtoestand onmogelijk te maken, was het misbruik van een regel van objectief staatsnoodrecht door de Franse koning Karel X tijdens de julirevolutie van 1830, met als enige bedoeling om de ultraroyalisten te begunstigen bij de door hem vervroegde Franse parlementsverkiezingen.

Artikel 187 Gw. beoogt de Grondwet dus onaantastbaar te maken. Alle auteurs zijn het erover eens dat die bepaling een quasi-absoluut beletsel voor de schorsing van de Grondwet inhoudt, ongeacht de aard van de feitelijke noodtoestand die zich voordoet. Noch de grondwetsbepalingen inzake de instellingen, noch de grondwettelijke rechten en vrijheden kunnen worden geschorst omwille van een noodtoestand. De juridische noodtoestand bestaat in België niet en zou op gespannen voet met die grondwetsbepaling staan.

Ondanks dat principiële uitgangspunt worden in de rechtspraak en de rechtsleer twee hypotheses geformuleerd waarin een beperkte schorsing van de Grondwet toch denkbaar is. De eerste hypothese wordt vrij algemeen aanvaard, terwijl de tweede tot op vandaag het voorwerp van debat is. In elk geval moeten beide hypotheses restrictief worden geïnterpreteerd.

De eerste hypothese is een situatie van overmacht. Indien overmacht het de instellingen volstrekt onmogelijk maakt om op een normale wijze te blijven functioneren, mag worden afgeweken van de grondwetsbepalingen die de werking van de instellingen regelen. De bekendste voorbeelden zijn de besluitwetten van Le Havre en Londen, die in de tweede blogpost zullen worden besproken. Maar zelfs in dat geval mogen de grondwettelijke rechten en vrijheden niet worden geschorst: een dergelijke schorsing zou geen gevolg zijn van de overmachtssituatie die zich voordoet, maar van een inhoudelijke keuze van de overheid. Overmacht kan noodmaatregelen vereisen die de grondrechten beperken, maar vereist niet dat ook de latere rechterlijke toetsing van de genomen maatregelen wordt uitgeschakeld.

De tweede hypothese werd geformuleerd in een conclusie van advocaat-generaal Hayoit de Termicourt (Pas. 1946, I, 497) en in een advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State. Het gaat om de uiterst zeldzame situatie waarin de onafhankelijkheid van het land op het spel staat. Het verlies van de Belgische onafhankelijkheid zou immers de opheffing van de Grondwet impliceren, hetgeen de meest verregaande vorm van schorsing ervan is. Die situatie zou zo radicaal ingaan tegen artikel 187 Gw. dat alle staatsmachten de verplichting hebben om haar te vermijden, zelfs wanneer daartoe ‘beperktere’ schorsingen van bepaalde grondwetsbepalingen noodzakelijk zijn. Sommige auteurs betwisten de bestaanbaarheid van die hypothese met de duidelijke tekst van artikel 187 Gw., terwijl andere auteurs die zienswijze wel onderschrijven en er een grondwettelijke of supra-grondwettelijke grondslag voor trachten te ontwikkelen. Wat er ook van zij: zelfs in deze hypothese zijn alleen schorsingen van de grondwetsbepalingen met betrekking tot de instellingen toegelaten.

Artikel 187 Gw. en de mensenrechtenverdragen

Kan de Belgische overheid dan wel de noodtoestand uitroepen op grond van artikel 15 EVRM? Krachtens die bepaling mogen de partijen bij het EVRM in geval van een noodtoestand die het voortbestaan van de natie bedreigt, onder bepaalde voorwaarden maatregelen nemen die afwijken van bepaalde EVRM-verplichtingen. Verschillende lidstaten hebben naar aanleiding van de COVID-19-pandemie gebruik gemaakt van deze bepaling. België heeft deze bepaling nog nooit toegepast.

De rechtsleer is verdeeld over de vraag of artikel 187 Gw. zich verzet tegen het uitroepen van de noodtoestand op grond van artikel 15 EVRM. In het preadvies hebben wij op basis van het beginsel van de voorrang van de ruimste rechtsbescherming, verankerd in artikel 53 EVRM, geargumenteerd dat artikel 187 Gw. de Belgische overheid verbiedt om toepassing te maken van artikel 15 EVRM. Die conclusie geldt evenzeer voor de noodrechtbepaling in artikel 4 BUPO.

Objectief staatsnoodrecht in oorlogstijd

Ik kan binnen het bestek van deze blogpost niet in extenso ingaan op de weinige normen van objectief staatsnoodrecht die België kent, zijnde enkele grondwetsbepalingen over de staat van oorlog en de staat van beleg en een besluitwet van 11 oktober 1916 over dezelfde materie. Ik beperk mij tot de vaststelling dat die besluitwet talrijke zeer verregaande grondrechtenbeperkingen bevat en op die manier de facto op een verboden schorsing van de grondrechten neerkomt. Die besluitwet moet dus worden aangepast, te meer daar zij ook inhoudelijk achterhaald is.

Nood aan hervorming van het noodrecht?

In de politiek en in de rechtsleer wordt de laatste jaren gedebatteerd over de vraag of artikel 187 Gw. niet moet worden vervangen door een noodrechtbepaling naar buitenlands voorbeeld. Voorstanders wijzen erop dat het subjectieve staatsnoodrecht, ontstaan in vroegere crisissituaties, best zou worden geformaliseerd in grondwettelijk verankerd objectief staatsnoodrecht. Aldus zou men ook de inhoudelijke en procedurele grenzen van het staatsnoodrecht in de Grondwet kunnen vastleggen, zodat de wetgever en de andere overheden er niet van kunnen afwijken. Tevens zou die bepaling een geijkte procedure kunnen vastleggen om de noodtoestand uit te roepen. Tot slot zou zij kunnen toelaten om maatregelen met slechts een tijdelijke draagwijdte te nemen, die maar van toepassing blijven zolang de noodtoestand duurt.

In het preadvies hebben wij daarentegen het standpunt verdedigd dat artikel 187 Gw. best behouden blijft en dat er geen uitdrukkelijke noodrechtbepaling in de Grondwet moet worden ingevoegd. Ten eerste is artikel 187 Gw. één van de meest fundamentele en symbolische bepalingen van onze Grondwet. Ze verwoordt eigenlijk het constitutionalisme en vormt tevens de grondslag van het beginsel van de continuïteit van het openbaar bestuur. Ten tweede toont het subjectieve staatsnoodrecht dat in het verleden ontstaan is, en dat veelal als grondwettig wordt beschouwd (cfr. de volgende blogpost), net aan dat de Grondwet voldoende soepel is om met crisissituaties om te gaan. Ten derde is een beperking van de grondrechten, met latere rechterlijke toetsing, in een democratische rechtsstaat te verkiezen boven een schorsing van de grondrechten, die deze rechterlijke toetsing uitsluit. Ten vierde kan de crisiswetgeving die in een noodsituatie wordt uitgevaardigd, even goed bepalen dat zij slechts van kracht is tot wanneer de noodsituatie ophoudt te bestaan. Recente buitenlandse voorbeelden leren overigens dat juridische noodtoestanden ook vaak voor een termijn van meerdere jaren worden afgekondigd. Ten vijfde mag het gevaar van misbruik van een noodrechtbepaling niet worden veronachtzaamd: met het afkondigen van de noodtoestand wordt niet zelden een politieke agenda nagestreefd, met als bedoeling om onpopulaire maatregelen te maskeren en de rechterlijke toetsing ervan uit te schakelen, of om angst en onzekerheid te creëren teneinde de positie van het centrale gezag te versterken.

Het voorgaande neemt niet weg dat zich in de praktijk wel degelijk feitelijke noodtoestanden voordoen. In België werden die steeds bekampt met subjectief staatsnoodrecht. Die voorbeelden maken het voorwerp uit van de volgende blogpost.

Willem Verrijdt is referendaris bij het Grondwettelijk Hof en praktijklector aan het Leuven Centre for Public Law.

Deze en volgende blogpost vormen samen een beknopte samenvatting van het preadvies dat Geert Van Haegenborgh (referendaris bij het Hof van Cassatie) en Willem Verrijdt in 2016 schreven voor de VVSRBN.


W. VERRIJDT, "De Belgische overheden kunnen de noodtoestand niet uitroepen...", Leuven Blog for Public Law, 21 May 2020, https://www.leuvenpubliclaw.com/belgie-kan-de-noodtoestand-niet-uitroepen (geraadpleegd op 1 December 2020)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.