Behoorlijk burgerschap als motor tot hervorming van het bestuursrecht

Print Friendly, PDF & Email

Op vrijdag 25 september 2020 werd em. prof. dr. baron André Alen, voorzitter van het Grondwettelijk Hof, toegelaten tot het emeritaat. Daags voordien verscheen het Liber amicorum André Alen, getiteld ‘Semper perseverans’, als eerbetoon. Een speciale blogreeks vestigt de aandacht op verschillende bijdragen uit het boek. Deze blogpost handelt over behoorlijk burgerschap. Het concept kwam recent aan bod in een arrest van het Grondwettelijk Hof van 14 maart 2019, maar heeft nog veel meer in zijn mars, aldus prof. dr. Steven Lierman en dra. Michelle Meulebrouck.

Valse start voor de decreetgever

Het Vlaams regeerakkoord 2019-2024 brak een lans voor de versterking van behoorlijk burgerschap in administratieve procedures. Daarmee werd bedoeld dat van burgers mag worden verwacht dat zij “actief participeren in de loop van het proces en hun opmerkingen, bezwaren en aanbevelingen in een nuttige fase inbrengen.” Op 14 maart 2019 vernietigde het Grondwettelijk Hof nochtans een te verregaande toepassing van behoorlijk burgerschap. Het Hof oordeelde over de hypothese waarbij het betrokken publiek werd verplicht bezwaar in te dienen, zonder dat het noodzakelijk over dezelfde informatie beschikt als het bestuur. Als sanctie waar het publiek dit niet deed, werd de toegang tot de rechter quasi volledig ontzegd.

Dit arrest vormt niet noodzakelijk een dwarsligger voor de verdere ontwikkeling van behoorlijk burgerschap, maar biedt de gelegenheid tot een meer genuanceerde aanpak. Zoals het Hof terecht aangeeft, is een verhoogde verantwoordelijkheid van de burger inderdaad niet los te zien van een zo volledig mogelijke, toegankelijke en begrijpelijke communicatie en een lage drempel voor burgers om daadwerkelijk deel te nemen aan het beleid. Ook na deze uitspraak bestaat er wel degelijk nog ruimte in het bestuursrecht om de burger tijdens de administratieve fase te verplichten tot een actieve, diligente en loyale houding ten opzichte van het bestuur. Dat het leerstuk een invloed kan uitoefenen op de beginselen van behoorlijk bestuur is al langer gekend, maar ook het bestuursprocesrecht ondergaat mogelijk wijzigingen. Een verhoogde waakzaamheidsplicht voor goed geïnformeerde burgers kan een nieuw licht werpen op de termijnregeling maar ook op de leer van de complexe bestuurshandeling en de invulling van het belang bij het middel in het kader van een procedure bij de Raad van State. Verder in deze bijdrage ontginnen we deze laatste twee mogelijke ontwikkelingen.

Hoewel de reikwijdte van het leerstuk van behoorlijk burgerschap nog lang niet is uitgeklaard, is hierbij een belangrijke rol weggelegd voor het supranationale recht. Naast artikel 6 EVRM komt het bestuursrecht in de lidstaten steeds meer binnen het bereik van het EU-recht. Dit is niet in het minst zo in het overheidsopdrachtenrecht en het omgevingsrecht, mede in het licht van het Verdrag van Aarhus. We kijken alvast uit naar het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Stichting Varkens in Nood (C-826/18), die handelt over de voorwaarde in de Nederlandse wet om het recht op toegang tot de rechter voor ‘het betrokken publiek’ afhankelijk te maken van voorafgaande participatie in de bestuurlijke fase. Advocaat-Generaal Bobek maakte in zijn conclusie van 2 juli 2020 brandhout van deze regeling neergelegd in art. 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De Vlaamse regering is momenteel zinnens een zogenaamde ‘attentieplicht’ toe te voegen aan het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (DBRC-decreet), als uitvloeisel van de beginselen van behoorlijk burgerschap. Het voorontwerp tot wijziging van het DBRC-decreet stelt namelijk dat er door de Vlaamse bestuursrechtscolleges geen vernietiging meer mogelijk zal zijn “als de partij nagelaten heeft de ingeroepen onwettigheid aan te voeren op het nuttige ogenblik waarop het kon worden aangevoerd tijdens de bestuurlijke procedure” (art. 6). De memorie van toelichting bij dat voorontwerp verduidelijkt dat de bestuursrechter er bij de toepassing van deze attentieplicht  over dient te waken dat “geen afbreuk wordt gedaan aan de essentie zelf van het recht op toegang tot de rechter”, met hierbij een expliciete verwijzing naar het arrest van het Grondwettelijk Hof van 14 maart 2019. Gelet op de huidige strenge vereisten van het (internationale) milieurecht, blijft het nog maar de vraag of deze regeling stand zal houden in het omgevingsvergunningencontentieux.

Correctie op het leerstuk van de complexe administratieve rechtshandeling

In het overheidsopdrachtenrecht heeft het bestuur reeds gepoogd de burger te responsabiliseren door de inschrijver te verplichten zichtbare wettigheidsbezwaren meteen te melden aan de aanbestedende overheid, op straffe van onontvankelijkheid van de middelen in een latere procedure. De Raad van State aanvaardde deze mogelijkheid voor het eerst in 2010 in het arrest Neorec. In 2018 maakte de Raad van State in het arrest Deckx echter komaf met deze rechtspraak. Enerzijds ontbreekt een rechtsgrond om via een clausule een dergelijke verregaande inperking van de toegang tot de rechter te bedingen. Anderzijds is het een brug te ver om uit het verzuim om onmiddellijk wettigheidsbezwaren aan te voeren af te leiden dat de inschrijver onzorgvuldig of in strijd met beginselen van behoorlijk burgerschap handelde. Ook (her)bevestigde de Raad van State recent de afwezigheid van een rechtsplicht om een afzonderlijk beroep in te stellen tegen de beslissing om het bestek vast te stellen, overeenkomstig het arrest Labonorm van de Algemene Vergadering.

Deze rechtspraak staat er echter niet aan in de weg dat de wetgever binnen bepaalde grenzen zelf een correctie aanbrengt op het leerstuk van de complexe bestuurshandeling door de rechtzoekende uitsluitend toe te staan de gebreken aan te voeren in de schorsings- of annulatieprocedure tegen een voorbeslissing. Door af te wijken van de logica van de complexe bestuurshandeling en de voorbeslissing los te weken van de eindbeslissing, loopt het bestuur minder risico om in een eindstadium te worden teruggekatapulteerd naar een vroege fase van het beslissingsproces.

Ook hier zijn de grenzen uitgetekend door het Hof van Justitie van belang, zoals het vereiste dat een redelijk geïnformeerde en normaal zorgvuldige inschrijver een juist begrip kon hebben van de aanbestedingsvoorwaarden (arrest eVigilo C-538/13). Evengoed dient zuinig te worden omgesprongen met het toevoegen van bijkomende rechtsingangen om proceseconomische redenen, aangezien een actieve houding van de burger in verscheidene fases van het proces voor de nodige vertraging kan zorgen. Het voorgaande past binnen de beleidslijnen van de huidige federale regering, die ook lijkt in te zetten op dit oud zeer en streeft naar een performant overheidsopdrachtenbeleid om beroepen en vertragingen te voorkomen (regeringsverklaring, pp. 26-27).

Verliest de lichtzinnig optredende burger zijn belang bij het middel?

Het volledig ontzeggen van het jurisdictioneel beroep bij de bestuursrechter omwille van een onbehoorlijke houding van de bestuurde tijdens de administratieve procedure lijkt de toets aan de Grondwet niet te doorstaan, getuige daarvan het hierboven besproken arrest (GwH 14 maart 2019). De Raad van State moet er bijvoorbeeld over waken dat het belangvereiste niet op een buitensporig restrictieve of formalistische wijze wordt toegepast (bv. arrest Cannoot). Meer ruimte lijkt er om de houding van de burger te betrekken bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het middel. In navolging van het arrest Danthony van de Franse Raad van State werd in België een tweede lid toegevoegd aan artikel 14 RvS-wet, zodat het ‘belang bij het middel’ nu ook wettelijk werd verankerd. Volgens art. 14, § 1, tweede lid RvS-wet kunnen onregelmatigheden slechts aanleiding geven tot een nietigverklaring als ze in het concrete geval een invloed konden hebben op de draagwijdte van de genomen beslissing, de betrokkenen een waarborg hebben ontnomen of als gevolg hebben dat de bevoegdheid van de steller van de handeling wordt beïnvloed.

Het zo vroeg mogelijk naar voor brengen van grieven kadert in de herstelfunctie van het bestuurlijk beroep. Als de rechtzoekende zijn bekommernissen reeds kenbaar maakt in de bestuurlijke fase, dan kan het gebrek worden verholpen of geremedieerd door het bestuur zelf. Het kan moeilijk worden volgehouden dat de betrokkene in alle gevallen “een waarborg wordt ontnomen” wanneer hij voor de rechter zijn belang bij het middel verliest omdat hij in een vroege fase de gelegenheid had om van zijn recht op inspraak gebruik te maken. Deze opvatting over het belang bij het middel lijkt ook te worden gedeeld door de Vlaamse regering wat betreft de Vlaamse bestuursrechtscolleges.

Desalniettemin zijn ook hieraan grenzen verbonden. In geen geval kan deze benadering ertoe leiden dat de burger op automatische wijze de toegang tot het administratief of jurisdictioneel beroep wordt ontzegd. De voormelde bepaling laat een in concreto-beoordeling toe van de impact van de houding van de bestuurde, rekening houdend met de verschillende stadia van het besluitvormingsproces, het resultaat ervan en de kennis in hoofde van de burger van de argumenten en de achterliggende motieven en adviezen van derden, alsook van de impact op de eigen rechtspositie. Minstens zal in concreto moeten worden onderzocht of de burger de vermeende tekortkoming of de inspraakmogelijkheden daadwerkelijk kende of redelijkerwijze kon of behoorde te kennen. In het arrest Cannoot lijkt ook de Raad van State schoorvoetend de deur op een kier te laten door de “zware sanctie” van het verval van het recht om onregelmatigheden als annulatiemiddel aan de rechter voor te leggen, zij het “slechts uitzonderlijk”, toepasbaar te achten. Bovendien wordt de bewijslast voor de “verregaande graad van lichtzinnigheid’ gelegd bij het bestuur.

Besluit

Het proces van de inclusie van behoorlijk burgerschap in het bestuursrecht lijkt niet stil te staan. Zowel de wetgever, het bestuur als de rechter tasten de grenzen af om de burgers in een zo vroeg mogelijk stadium te responsabiliseren. Een fundamentele denkoefening over de rol van burgers en hun verhouding tot de overheid is hierbij op haar plaats. Tal van vragen blijven nog onbeantwoord, maar het staat vast dat de balans tussen verantwoordelijkheid en de bescherming van de burger een absolute premisse is voor de verdere invulling van behoorlijk burgerschap. Op verscheidene plaatsen laat het bestuursrecht nu al ruimte voor deze delicate evenwichtsoefening.

Steven Lierman is als hoogleraar medisch recht en administratief recht (KU Leuven) verbonden aan het Leuven Centre for Public Law en het Leuvens Instituut voor Gezondheidszorgbeleid (LIGB). Hij is tevens deeltijds hoofddocent internationaal en Europees gezondheidsrecht aan de Universiteit Antwerpen.

Michelle Meulebrouck is doctoraatsonderzoeker administratief recht verbonden aan het Leuven Centre for Public Law.

Deze blogpost is gebaseerd op de bijdrage van Steven Lierman en Michelle Meulebrouck aan het bij Intersentia uitgeven boek Semper perseverans. Liber amicorum André Alen (eds. Riet Leysen, Koen Muylle, Jan Theunis en Willem Verrijdt). De bijdrage is getiteld ‘Krijtlijnen voor de versterking van behoorlijk burgerschap’.


Steven LIERMAN & Michelle MEULEBROUCK, "Behoorlijk burgerschap als motor tot hervorming van het bestuursrecht", Leuven Blog for Public Law, 16 December 2020, https://www.leuvenpubliclaw.com/behoorlijk-burgerschap-als-motor-tot-hervorming-van-het-bestuursrecht (geraadpleegd op 24 October 2021)

Any views or opinions represented in this blog post are personal and belong solely to the author of the blog post. They do not represent those of people, institutions or organizations that the blog or author may or may not be associated with in professional or personal capacity, unless explicitly stated.
Any views or opinions are not intended to malign any religion, ethnic group, club, organization, company, or individual.
All content provided on this blog is for informational purposes only. The owner of this blog makes no representations as to the accuracy or completeness of any information on this site or found by following any link on this site.
The owner will not be liable for any errors or omissions in this information nor for the availability of this information. The owner will not be liable for any losses, injuries, or damages from the display or use of this information.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

We reserve the right to refuse, without any correspondence or notification, the publication of comments, for example, due to an insufficient link with the blogpost.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.